2023年新型城镇化的思考与实践.docx

新型城镇化的思考与实践 新型城镇化已成为新时期的国家战略。习近平总书记强调指出，新型城镇化的核心是以人为本，关键是提升开展质量，并确立了要努力实现包容性增长、绿色的增长的目标。明确了新型城镇化的重要性及其主要内容之后，其关键是如何科学、合理、有效的进行推广和实行。为此，本刊采访了XX市市长黄奇帆，就如何建设新型城镇化给予了新的思考。 新型城镇化的思考与实践 ——访XX市市长黄奇帆 本刊记者张永军陈宇宏 城镇化之所以成为世界性大趋势，是因为城市显著优于农村的三个特征：一是城市的规模扩张产生集聚效应和放大效应，使资源配置更趋优化，经济开展更具效率；二是城市规模经济促进集约节约，可以摊薄公共根底设施的高本钱，提供比农村价廉质优的公共效劳；三是城市的专业化分工创造更多更好的就业岗位，并为消费者提供更大选择空间，从而使生活更加美好。可以看出新型城镇化是稳增长、扩内需的最大潜力所在，是转方式、调结构的重要抓手。 把握科学规划的根本体系 西部大开发。新型城镇化是党的十八大确定的重大国家战略，其核心是以人为本，关键是提升开展质量。增长、绿色、包容是新型城镇化实现的三大目标，但增长不会自然实现，绿色不会自动到来，包容性问题也不可能自发解决，只有通过科学规划、系统管理和改革创新才能达成。那么，科学的规划根本体系是什么。应如何规划把握。 黄奇帆。规划是城市建设管理的龙头。规划水平的上下，不仅关系城市建设的质量和品位，也直接影响城市运行本钱和效率。各级领导干部尤其是一把手都应重视规划、懂得规划、抓好规划，全面把握规划的根本体系。 科学规划建设城市群。城市群是人口大国城镇化的主要空间载体。北美大西洋沿岸城市群、五大湖城市群，日本太平洋沿岸城市群，都是所在国经济社会开展的火车头。我国过去30多年的高速开展，也得益于长三角、珠三角、京津冀三大城市群的带动。最近讨论的长江经济带，从规划角度讲，也有一个依托长江黄金水道构建大都市连绵带的问题。考察这些城市群或大都市连绵带，一般有四个根本特征：一是城镇化水平较高；二是大中小城市规模协调；三是以交通为重点的根底设施网络完善；四是城市功能布局合理、分工明确，产业优势互补。我们推进城镇化，应当以构建城市群为目标，积极培育包括特大城市、大城市和中小城市的城镇体系，促进城市间根底设施互联互通和产业、功能互补。 合理布局城市功能集聚区。任何大城市，都有居住、商务、产业、教科文卫、根底设施和生态休闲娱乐等功能集聚区，在布局上应结合城市地形地貌和人文特色，按照“大联通、小分布〞原那么，实行“多中心、组团式〞策略。每个组团内部，都配建上述功能设施，但要分类布局、相对集聚、互相配套；各个相对独立的组团之间，依靠自然山水体系和城市绿化带合理分隔，并通过城市快速路、轨道交通等互联互通。这种板块特色鲜明、整体效益最优的现代化大都市，能够有效疏导人流、物流、资金流，促进城市资源优化配置和提升根底设施利用效率。 规划完善综合交通网络。一是承载区域枢纽功能的大交通，包括铁路、机场、港口通道等，这是城镇群提升辐射带动能力的根底要件。二是承载城市群各城市之间连通功能的交通，如城际铁路、高速公路、快速干道等，是城镇群的动脉血管。三是承载市民日常出行功能的城市内部交通，要通过城市道路、地铁轨道及公交站场建设，确保城市平均车速到达30公里每小时，顶峰时段不低于15公里每小时。四是承载各种交通方式衔接过渡的换乘枢纽。这些交通根底设施，影响城市的运行效率和区域地位，对助推城镇化极其重要。 精心做好五种规划。一是城乡总规，这是全局性、综合性、战略性的规划，一经确定，要管一二十年甚至更长时间。二是控制性详规，涉及建设区块的土地使用性质、开发强度和道路、管线、建筑等布局结构，是城市建设的路线图。三是重点区块的形态规划，应上下结合、疏密有致，尤其要注意保护天际线、楼际线、水际线，彰显城市轮廓之美。四是地标性建筑设计，包括色彩搭配、建筑风格，应与周边协调统 一、和谐有序。五是各类专业规划，包括“七通一平〞根底设施、平安设施等，应相互匹配、结构完善。上述五种规划的覆盖面和整体质量，决定着城市的未来面貌，一定要精心谋划。 城市管理者要心中有“数〞。领导干部应掌握一些宏观的、战略性的城市规划数据，在决策时表达出经济学逻辑。总之，规划是控制总量的学问，要求总量平衡、动态调整，只有明了这些参数，规划时才能收放有度。 转动好投融资这个杠杆 西部大开发。新型城镇化建设，说到底是要靠资金来支撑，要靠好的投融资平台来支撑。有专家匡算，实施国家新型城镇化规划（2023—2023年）至少会新增50万亿元的投资需求。那么，在新型城镇化建设中，如何转动好投融资这个杠杆。 黄奇帆。城镇化建设是相当“吃钱〞的事业。按照政府财政管理要求，预算内用于保民生、保运转的保障类资金应收支相抵，不能搞“赤字财政〞，而城市根底设施和公共设施投资量大、回报周期长，一个工程大都是三五年建好，三五十年使用，只能投资一步到位、资金逐年归还、重在远期平衡。因此，城市根底设施建设是可以负债的，全球皆然。实际操作中，城建资金往往依托于政府信用，获取长周期、低利息的融资。国际上通常以发行市政债券来解决，我国地方政府过去不能发债，主要是通过投融资平台融资，但相当局部是短期的、高利息的融资方式，由此加大了地方政府性债务风险。 推行ppp模式的关键在于建立利益共享、风险共担的机制。ppp模式其实并非新生事物。它起源于英国，是对公共私营合作融资机制的总称。改革开放30多年来，我国城市建设领域不乏此类实践，bt、bot、bto、boo、too都是ppp原那么下的案例。但这些融资为何大多沦为地方政府性债务呢。要害在于利益共享、风险共担机制没有建起来。利益共享，就是让参与各方都能赢利，但无暴利；风险共担，就是不要把所有风险都集中于一方。而过去我们的bt、bot等，往往陷入风险政府独担、利益企业独享的泥潭。 推广ppp模式，必须明晰具体操作的边界条件，我认为应注意区分五种类型：一是靠市场价格可以实现平衡的，就放手去做。比方高速公路收费定价较合理，企业都抢着干。二是靠现有价格平衡不了，但通过调整可以平衡的，应适时启动价格改革。比方水价调整后，自来水厂就能搞ppp融资。三是考虑到公共效劳性质和民生保障需要难以调价的，要靠政府采购、明确财政补贴额度，为ppp创造条件。四是可以通过资源优化配置平衡的，比方香港地铁票价7港元一张，本身难以平衡，但他们通过加盖202300多万平方米物业，就实现了平衡。五是存在暴利的领域，比方土地一级开发会大幅提高地价，要搞ppp，就必须设定开发商利润上限，防止国有资产流失和利益输送。总之，只有公共效劳定价机制改革到位了，ppp融资模式等配套改革才能快速跟进。 标准并加强土地管理，管好用好土地出让金。通过发行市政债、推广ppp融资模式，可在一定程度上减轻地方政府债务负担，但实现城镇化建设的投融资平衡，还需要做好土地批租这篇大文章。随着城镇化的快速推进，特别是随着大量根底设施投入和环境配套，土地会有较大幅度的增值。必须通过政府土地储藏和开发管理，拿来弥补城市根底设施和公共设施的投入。 发挥好投融资平台的作用。搞ppp融资谈判，与外资、民资合作开展混合所有制经济，不能与政府机构直接混合，而应由政府委托的法人介入。因此，地方政府投融资平台依然有其存在的价值，关键是把握五个方面：一是合理控制平台数量和规模。二是标准资本金注入来源。三是平台运营要抓好“三个平衡〞，即资产与负债平衡；现金流平衡；投入与产出、投入与资金来源要平衡。四是风险防范方面坚持“三个不〞：政府财政不担保；平台之间互不担保；各类投资集团专项资金不能交叉使用 管好用足城市土地资源 西部大开发。土地，是推进新型城镇化建设的根底保障。我国人多地少，推进新型城镇化既要坚守18亿亩耕地保护红线，又要努力保障合理用地需求，城市用地矛盾尤为突出。那么，如何通过科学合理的制度安排，才能实现节约集约用好每一寸土地，管好用足每一笔土地增值收益。 黄奇帆。土地收入一般占到地方财政收入的1/3，是地方政府名副其实的“第二财政〞和平衡城建资金的主要“钱口袋〞。因此，必须加强土地管理。 加强土地管理，应把握五条原那么。一是坚持深度规划后出让，开发地块尽量做到控制性详规、形态规划、专业规划全覆盖，这能使土地出让价格提高30%，最多可达一倍以上。二是坚持生地变熟地后出让。由政府土地储藏机构负责动拆迁，土地整治好后再出让，不仅能保障依法拆迁、公平补偿，确保各方利益，还能大幅提高土地资产价值。三是坚持招拍挂出让。这是国家三令五申的要求，表达了公开、公平、公正原那么，既能预防腐败，又可防止协议出让导致国有资产流失。四是坚持依法收回闲置土地。对久划不拆、久拆不完、久拆不建、久建不完的“四久〞工程土地，必须依法收回，挽回不必要的经济损失。五是坚持土地储藏制度。加强土地储藏是国务院的明确要求。建立土地资源配置“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水〞的良性机制，可以为经济社会开展提供有力的用地保障，也能防止公共资源增值收益流失。 具体到土地储藏环节，也有五条原那么。一是一步到位储藏，细水长流使用。土地储藏是有技巧的，必须在城市起飞阶段一次性完成，然后细水长流。二是储藏权集中，储藏收益各级政府共享。相对集中储藏权，有利于土地整体开发利用，但土地储藏不应改变公共财政收入分配比例，收益应在各级政府间合理分配。三是储藏地使用兼顾公益事业和商业开发，大体对半开。四是做好两个循环。第一个循环，即土地储藏手续办完后，成为有价资产，通过银行抵押融资，搞征地动迁和“七通一平〞，生地变熟地；第二个循环，是“七通一平〞后，及时完善规划并分批招拍挂出让，回笼资金用于清偿贷款，抵扣一级开发的本钱后，增值局部纳入财政预算，用于滚动开发或其他片区建设。两个循环正常滚动，不会诱发泡沫和债务危机。五是严格设置风险“隔离墙〞，即做到“大对应、小对口〞。大对应，就是做到土地收入与城建资金需求长期总体平衡；小对口，就是当期单个地块开发与一捆重大根底设施工程时间对应、资金平衡，“一个萝卜一个坑〞，确保微观平衡、风险可控，以免形成糊涂账。 打好房地产调控组合拳 西部大开发。房地产业，是推进新型城镇化的重要动力和关键环节，与国计民生强相关，既影响整个经济的健康运行，也影响社会心态、事关社会稳定，应如何对其进行积极稳妥的调控。 黄奇帆。房地产业是推进新型城镇化的重要动力和关键环节，与国计民生强相关，既影响整个经济的健康运行，也影响社会心态、事关社会稳定，必须对其进行积极稳妥的调控。 由于房地产具有商品、不动产、资本品、金融品、民生品等多重属性，必须构建以政府为主提供根本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，更多采取市场调控方法，打好组合拳。一是实施供需调控。房地产价格受供求规律影响，调控中既要按照人均30平方米的住房标准控制开发总量，也要按房地产年投资占全社会固定资产投资25%左右的比例调节流量，确保供需根本平衡。二是实施地价调控。原那么上，要把楼面地价控制在当期房价的1/3左右。如果地价过快上涨，就要调整供地力度和节奏，防止地价抬高房价。三是实施税收调控，关键是增加持有环节本钱。近年来，重庆在中央支持下开展房产税试点，收到了调节房价、减少空关、改善房产结构、完善地方税体系等四重成效。五是实施双轨调控。不管房地产怎么调控，总有20%~30%的低收入群体买不起房，必须由政府托底保障。其中，通过危旧房、棚户区改造安置，能覆盖2023%左右的城市人口；建设公租房，覆盖面大体是20%左右。这些工作做好了，人民群众“住有所居〞就更有保障，房地产市场也会健康平稳。 在公租房