2023年环境保护基本法律制度的完备.docx

环境保护根本法律制度的完备 。环境保护法的修改已经引起各界人士的关注，各种形式的讨论和研究持续不断，本文从环境保护根本法律制度的角度浅谈对环境保护法修改的见解。对环境保护法律根本制度包括哪几项，并无定论。本文立足环境保护法既有的明确规定，先分析其存在的缺陷，然后选取已作规定的环境影响评价制度、限期治理制度、排污收费制度、清洁生产制度，对其的修改和完善提出建议；再对需要增加的许可证制度和征收生态环境补偿费制度作了阐述，使其适应时代的开展，这也是环境保护法修改之本意。 关键词：环境保护法根本法律制度协调 1989年，我国对原有的环境保护法（试行）进行了修改并公布实施，至今已有18年。 该法对保护和改善环境，促进经济、社会和环境、资源的协调开展发挥了重要作用；为健全环境保护法律体系奠定了根底。20世纪90年代以来，一批新的环境保护法律陆续制定、实施，原有的法律也都进行了大幅度的修订。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，经济的飞速开展，环保事业的兴旺和国民环境意识、法律意识的日益增强，现行的环境保护法已经不能适应时代的需要，急需进行修改。特别是其中确立的环境保护根本法律制度不健全、不完善，很大程度上制约了建立市场经济对环境保护的标准与需要。对环境保护法的修改从环境保护根本法律制度着手，有助于建立和完善整部环境保护法的根本结构和内容，也能与各单行法保持协调一致，发挥其在环境保护法律体系中的“宪法〞作用。 一、环境保护法中确立的根本法律制度 环境保护根本法律制度是为了实现环境保护法的目的、任务，按照环境法根本理念和根本原那么确立的、普遍适用于环境与资源保护各个领域的法律标准的总称。环境保护根本法律制度对具体环境法律标准具有指导、整合的功能和提纲挈领的作用；在适用对象上具有特定性，适用于环境保护的某一类或某一方面。[1]各个根本制度之间相互配合形成相对完整的规那么系统。 由于环境保护法律众多，涉及的领域比较广泛，因此对环境保护的根本法律制度包含的内容有不同的说法。第三次全国环境保护会议曾将我国环境保护的根本法律制度归纳为八项，即所谓“老三项〞：环境影响评价制度，“三同时〞制度、排污收费制度，和“新五项〞：环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、污染集中控制制度、限期治理制度。但理论界并未形成定论。根据环境保护根本法律制度的特点，在环境保护法中明确规定的制度归纳起来有环境标准制度、环境影响评价制度、排污收费制度、“三同时〞制度、限期治理制度、环境污染与破坏事故的报告及处理制度。 二、环境保护法规定的根本法律制度存在的缺陷 在当代，可持续开展已成为世界上许多国家环境保护的指导思想，其终极目标是实现经济、社会和环境的协调开展。我国现已经将可持续开展制定为国家的总体开展战略，在环境保护领域贯彻这一人类开展的终极目标是其应有之义。而环境保护法并没有明确地将可持续开展作为环境与资源保护的指导思想，其第1条的规定说明了该法单纯注重经济增长，以牺牲环境公益追逐经济私益。指导思想上的偏差便直接导致环境保护法中规定的根本制度存在诸多缺乏。 第一，从宏观上看，环境保护法的内容过多的集中在污染防治上，对自然资源和生态环境的保护仅仅是少量的政策性宣示，规定非常抽象、原那么，可操作性差。因此，该法中规定的根本制度很大程度上都是适用于防治环境污染和其他公害方面的。例如：排污收费制度、限期治理制度。但是在水法、土地管理法、森林法、矿产资源法等单行法中对自然资源权属制度、许可证制度、有偿使用制度等作了不同程度的规定，而在环境保护法中有关自然资源和生态环境保护的制度却未有明确规定，这与环境保护法的根本法地位不符，也使得我国生态环境保护工作进展缓慢，生态环境的破坏严重。 第二，环境保护法是以有方案的商品经济为立法背景的，其根本法律制度不可防止的带有浓厚的方案、行政主导色彩。行政命令性、行政强制性措施条款占据全篇，政府及其环境保护行政主管部门的干预过多，在很大程度上削弱了市场在资源配置中的根底性作用，已很难适应建立市场经济体制的要求。比方，制定国家环境质量标准和污染物排放标准未表达区域性、灵活性特点，政府行使限期治理制度的决定权，环境主体单一，群众参与缺乏等。 第三，受联合国环境与开展大会的强烈影响，以填补立法空白和法律制度的完善、创新为根本目标，[2]1993年以后，共有18部单行环境保护法律被制定修改，有的已经进行过屡次修改。新制定、修改的法律在顺应了新的环境保护理念、贯彻了新的指导思想的根底上，规定了一些新的法律制度，如总量控制制度，排污许可证制度，清洁生产制度等；一些根本法律制度如环境影响评价制度、排污收费制度等已在其他法律法规中得到修改。这些变化没有及时地反映在环境保护法中，使得该法处于为难地位，有损其作为根本法应有的效力，且各个单行法之间不协调，重复规定多，更不利于环境保护法制的建设和完善。 三、环境保护法规定的根本法律制度的完善 环境保护法中规定的根本法律制度有些已经暴露出了不适应新形式的缺陷，亟须进行修改，同时也要在环境保护法中增加单行法已经确立的根本法律制度，与之保持协调一致。 （一）参照环境影响评价法，修改环境影响评价制度条款 我国的环境影响评价制度始于1979年公布的环境保护法（试行），经过不断的开展，在2022年8月通过并于2022年9月施行了环境影响评价法。它是环境保护法“预防为主〞的根本原那么的具体表达，也是中国环境立法借鉴和吸收西方国家环境管理有关环境影响评价制度的产物。 相对于环境影响评价法，环境保护法中的相关条款已显陈旧、滞后。对环境影响评价制度的规定集中表达在环境保护法第12条和第13条，有三点明显缺乏：一是环境影响评价的对象单一。第13条只规定对污染环境的建设工程进行环境影响评价，把破坏环境的建设工程排除在外，同时环境影响评价也只是针对建设工程。对于环境影响评价法明确规定的规划环评只字未提；二是忽略对环境影响评价对象的后评价。第13条规定的建设工程的环境影响报告书只包含了预测性评价内容和防治措施，而环境影响评价法中还要求对规划和建设工程实施后进行跟踪监测；三是公众参与的规定缺失。环境保护法全篇中对公众参与未有规定，环境影响评价制度中的公众参与当然就得不到表达。而公众参与是环境影响评价法中得一项重要内容，虽有不完善之处，但较之环境保护法是有进步的。 环境保护法的修改无疑要对我国环境影响评价制度的开展作出总结与提升，囿于其根本法的地位，对环境影响评价制度侧重于根本性规定即可。 首先，扩大环境影响评价对象的范围，增加对规划的环境影响评价的原那么性规定。具体的评价内容、工作程序、文件审批等可以环境影响评价法为依据。只要对环境能够产生或可能产生影响的规划和建设工程都要进行环境影响评价，其中就包含了涉及到生态保护的规划和建设工程的环境影响评价，这一点不容无视。更值得一提的是，环境影响评价法规定的评价对象也不尽全面，尤其是对法规和政策的环境影响评价没有作出规定，成为该法的一大硬伤。另外，虽然规定了规划环评，但有一局部规划如国务院的规划，市级、省级人民代表大会及其常委会、人民政府编制的规划未被囊括，还有局部规划的环境评价从其编制和审批来看，也有事实上被轻视的可能。[3]为了真正贯彻可持续开展战略，战略环评必须得以重视。它除了包括规划环评，还包括法规和政策环评。但是，开展战略环评的难度也不小。缺乏系统的战略环评理论和技术方法，部门间的合作机制有待完善，技术力量比较薄弱等。因此，在修改环境保护法时能否全面引入战略环评将是一项具有前瞻性和挑战性的工作。 其次，增加对规划和建设工程实施后可能对环境造成的影响进行跟踪监测的规定。环境影响评价报告书中不仅包含评价的结论、预防或减轻不良环境影响的对策、措施，后续的跟踪监测同样重要。这样的规定使得环境影响评价条款更完满，也能与环境影响评价法的规定遥相照应。 最后，对于公共参与，应该放在环境保护法总那么中作为根本原那么加以规定，使其能贯穿到环境保护的各个领域，这也是环境保护法开展的必然趋势。 （二）对限期治理制度的完善 限期治理制度作为我国环境保护根本法律制度之一，在环境管理实践中发挥了重大的作用。除了环境保护法对限期治理制度作了明确的规定外，大气污染防治法、环境噪声防治法、海洋环境保护法等单行法都有相关规定。 依据环境保护法第18条、第29条、第39条规定，限期治理针对造成环境严重污染的企、事业单位或者是位于特别保护区域内的超标排污设施；限期治理的决定权由县级以上的人民政府行使；对逾期未完成治理任务的企、事业单位，除了加收超标排污费外，还可以处以罚款或责令停业、关闭。总结其特点，应从以下方面改进： 第一，扩大限期治理的范围。从环境保护法中规定的两类限期治理的范围来看，没有包括污染物排放超过标准的情形。而在大气污染防治法和海洋环境保护法中都对超过污染物排放标准的污染源进行限期治理作了规定。环境保护法应该作出同样的规定，从而强化国家的环境监督管理。 第二，将行为违法性作为限期治理的构成要件。环境保护法中不管是否污染严重，还是超标排污，都没有将它们定性为违法行为，限期治理也只是作为一种行政管理手段。而大气污染防治法和海洋环境保护法早已确定超标排污行为是一种违法行为，其中规定的限期治理是一种行政处分手段，具有法律制裁性。因此，环境保护法中应该将违法性作为限期治理的要件，这样有助于强化企、事业单位的环境责任，提升污染防治的效果。 第三，将限期治理的决定权按辖区下放到各环境保护行政主管部门。环境保护法将限期治理确实定权授予给对被治理单位有直接管辖权的人民政府行使，而环保行主管部门只有很少范围的限期治理建议权和较低层次的决定权。这突出表现了“命令－控制〞型环境管理模式的特点，影响了行政效率的提高，易助长“地方保护主义〞之风，也不利于该项制度经常全面地实施。由环保主管部门行使限期治理的决定权那么有利于权责清楚，提高行政效率，也是我国经济开展和环境管理制度开展趋势的需要。 第四，增加对环境破坏进行限期治理的规定。环境保护法中的限期治理重点是针对环境污染行为。而对环境遭到严重破坏时的限期治理鲜有规定。限期治理作为恢复、补救措施同样适用于严重的环境破坏性为。例如，开发利用自然资源，对自然资源及生态环境造成严重破坏的，环保部门也应对责任人作出限期治理的决定。 （三）对排污收费制度的修改建议 排污收费制度是实施环境管理的一种经济手段。它源于1979年环境保护法（试行），经过20多年的开展，一些单行法如大气污染防治法、海洋环境保护法，2022年修改制定的排污费征收适用管理条例已突破了现行的环境保护法的规定，有必要对其进行修改。主要从以下两个方面着手： 1、将超标排污行为规定为违法行为。环境保护法第28条和第37条的规定说明超标排污行为并非违法行为，超标排污的只需交纳超标排污费。而大气污染防治法、海洋环境保护法早已将超标排污修订为一种违法行为，即“排污收费，超标处分〞。同时，依照标准化法和标准化法实施条例的规定，污染物排放标准是强制性标准，具有法律约束力，超过标准排放污染物即是违法，应给予行政处分。所以，环境保护法应尽早确定“排污收费，超标处分〞制度，将其推广到水污染防治法、固体废物污染防治法等领域。 2、修改按单一的浓度收费为对不超标排污的按排放总量计征排污费；转向按浓度和总量收费。环境保护法规定的排污收费制度是建立在对污染物实行浓度控制的根底上的，未考虑区域的环境容量和污染物排放的总量，不利于整体环境质量的改善。我国水污染防治法、大气污染防治法和海洋环境保护法都明确规定了在特定区域的污染物排放总量控制度，排污费征收适用管理