2023年城管执法出路在于体制创新思考建议.docx

城管执法出路在于体制创新思考建议 从事基层城管工作多年，一直在思考这样一个问题：城管执法工作因城市而兴，因治市而建，城管执法人员为了城市的干净、整洁、标准、有序付出了无数的汗水与心血，然而，却始终得不到人民群众的根本认同。提到城管，无论网络、媒体还是街头巷议，群众诟病良多而赞誉较少，城管执法人员在辛勤工作的同时缺乏社会认同感与工作荣誉感，面对频繁遭遇的执法冲突与群众围攻，不少同志心情压抑，精神压力很大。据某媒体报道：某市一执法队长上小学的儿子原本性情活泼，某段时间突然情绪低落、十分孤僻与自卑，经询问得知，在班上的一次活动中，大家说起自己父亲的职业，当他的儿子说起自己的父亲是一名城管队长后，受到了其他同学的侮辱与嘲笑，说他父亲只会欺负小商小贩，欺负穷人，不愿跟他玩。这件事让他感到十分震惊。诚然，我们不能怪孩子们不懂事，不能怪孩子们看法太偏见，但作为一个父亲，类似这样的事情发生在与我们从事一样工作的同行中间，发生在有类似为难遭遇的城管执法工作者中间，不得不让我们认真审视当前城管执法工作该往何处走，该找到一条怎样的出路，才能让我们的工作更“阳光〞，更有荣耀感，更符合广阔人民群众的根本要求。这其中，有个别城管执法人员的素质问题，有执法监管的缺失存在，而最根本的恐怕还在于当前的城管执法机制存在问题。如果不改变，恐怕这样的为难还要继续。 一段时期以来，由于诸多方面的原因，国家每出台一些法律、法规，各城市相应管理部门就增加一支执法队伍，形成了七八顶执法“大盖帽〞去管一顶“破草帽〞的违背立法初衷的局面。以我市为例，目前，具有城市管理职能的部门包括工商、公安、交通、环卫、环保、城建、城管、卫生、规划、市政、园林、文化等部门在内就有十几家之多，部门之间各自为政，职能交叉，事权分散，有利的一哄而上，不好管的推诿扯皮，既不利于统一指挥，更让管理对象无所适从，纳税人负担加重。车乱停、摊乱摆、人难行、乱贴乱画、污水乱流、垃圾乱倒、部门乱扯皮现象久治不愈，齐抓共管局面没有真正形成。想管的无执法权管不了，能管的相互之间缺乏衔接，执法脱节、执法撞车现象难以防止，管理工作效率低下。 鉴于此，１９９６年至２０００年底，国务院先后批准XX省的８个区、XX省的４个区以及广东、黑龙江、吉林、辽宁、河北、山东、湖南、广西等省（区）的１４个设区的市在城市管理领域开展了相对集中行政处分权的试点工作。在此根底上，２０００年９月８日，国务院办公厅又下发了关于继续做好相对集中行政处分权试点工作的通知，对加强试点工作的组织领导、完善试点的管理体制、扩大试点范围、促进试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定，进一步明确了试点工作的方向。2023年，国务院再次下发了关于进一步推进相对集中行政处分权工作的决定（国发[2023]17号），对开展相对集中行政处分权工作进行了部署，同年，党的十六大报告也明确指出：要继续深化行政管理体制改革，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重执法等问题。 在上述方针政策的指引下，截至目前，全国已经有北京、天津、重庆３个直辖市和２２个省、自治区的７５个城市进行了相对集中行政处分权的试点，仅我市周边，就有郑州、晋城、安阳等城市实行了城市管理相对集中综合行政执法。这种新的城市管理体制，变条条管理为条块结合、以块为主，形成了城市管理综合执法层级管理体系，降低了执法本钱，提高了执法效率及成果，因而得到了各级政府、有关部门和人民群众的广泛认同。 由此可见，清理整顿行政执法队伍，在城市管理领域实行综合行政执法，既是深入贯彻行政许可法、行政处分法，深化行政管理体制和机构改革的重要内容，也是整顿和标准市场经济秩序和适应新形式下城市管理工作的迫切需要，是对现行城市管理行政执法体制的一项重大改革，势在必行。 有了这些成功经验，结合我市实际，我认为，我市也应该开展综合执法工作。主要有如下原因： 一、目前城市管理中有一些突出问题亟待解决 （一）机构职能交叉，人员臃肿，执法本钱较高。按目前的行政体制，涉及到城市管理的职能部门有城管、环卫、城建、环保、工商、市政、卫生、公安等多个部门，其中许多管理部门的职能是交叉重叠的。如无证占道摆摊卖服装的行为，既属侵占道路行为，又属无证经营行为，公安交通管理部门、市政（公用事业）部门、工商部门等均有法律赋予的职能予以管理。又如小贩在人行道上卖削皮甘蔗行为，既侵占了道路，又属无证经营；既影响环境，又影响通行。交警、工商、城管、环卫、环保等部门都可以实施管理。据此，各有关部门都堂堂正正地成立有执法队伍，分别开展行政执法。由于机构职能交叉，造成人员编制重复和浪费，增大了行政执法本钱。 （二）多头执法，重复处分，造成执法扰民。上述两个例子，由于相关的行政部门均有职能和执法队伍，对一宗违法违城管执法出路在于体制创新思考建议第2页 章案件，甲部门发现处分后，乙部门发现后又可以再处分，乙部门处分后丙部门还可以处分。这样多头执法，重复处分，就必然引发对行政相对人不公的问题，带来行政相对人对政府执法部门怨声载道的负面影响。 （三）扯皮推诿问题较为突出。由于职能交叉，同一个城市管理方面的违章案件，多个部门都有权管理，容易造成部门之间有利争着管，无利都不管，推托责任的理由都很充分等现象，造成很多城管热点难点问题无法解决，广阔人民群众反响强烈，影响了执法队伍本身及政府的形象。 （四）城市管理存在真空地带。目前，在城乡结合部和市区的局部大街小巷，存在着许多城市管理的真空地带，其主要原因是：有权管理的职能部门由于人力问题，管理不能全方位覆盖城乡的各个角落；街道办（镇）、居委会（村）一级由于没有行政执法权想管又管不了。因此，便出现乱搭建、乱摆卖、乱堆放等现象屡禁不止。 二、城市管理综合执法的优势 所谓“城市管理综合执法〞，是指一个行政机关通过一定的法律程序，集中行使城市管理领域几个行政机关的行政处分权的一种行政执法制度。它是根据相对集中行政处分权制度的根本原那么，为解决城市管理领域长期存在的执法机构林立，职能交叉，各自为政，有利争着管，无利都不管等群众普遍关心的问题而开展的综合执法。 在我国城市管理领域中，绝大多数管理部门的传统模式是“一条龙〞管理，从立规矩到执行，从管理、审批到监督、处分，都由一个部门决定，既是裁判员又是执行员，不仅需要有自己的专门执法队伍，同时缺乏有效的监督。而实行相对集中行政处分权工作以后，审批部门只负责审批，处分工作统一由执法局行使，实现了“判罚别离〞，更显公正。同时也提高了行政执法的水平与效率，减少了人员、机构设置。据了解，各地通过成立城市管理行政执法局，原有执法队伍被撤销或者相应精简，多数地方执法人员总数比原有人员减少了２０％至３０％。拆了“庙〞、减了“和尚〞，却由于执法力量的集中，执法力度的加大，实现了“一局多能〞、“一员多能〞，城市管理执法水平和效率反而大幅度提高。 三、如何改革现有城管执法体制 根据中央编委、国务院法制办关于推进相对集中行政执法试点工作有关问题的通知（中央编办发[2023]4号文）精神以及外地市开展城市管理综合执法的成功经验，本人认为，我市改革城市管理执法体制的条件已经根本具备。如何改革，我觉得可以从以下四个方面进行探索： （一）市和XX县区均成立城市管理行政执法局，形成市、区二级执法机制。即市、区执法局均有执法主体资格，均属行政单位。（按照行政许可法要求，实施行政执法工作的主体必须是行政单位，而我市目前的市、区城管队伍大多数是事业编制，执法主体与许可法相违背），区执法局为实施行政处分的主体，市执法局主要是负责行政复议、业务指导、监督和对重大案件、跨区案件的查处。 （二）将相关部门与城市管理有关的行政处分权集中到执法局行使，建立相对集中行政处分权制度。需要集中的处分权：一是城市市容市貌管理方面的职能，如对破坏市容市貌环境卫生行为的处分；二是城市绿化管理方面的职能，如对破坏城市绿化行为的处分；三是城市规划管理方面的职能，如对违反规划建设行为的处分；四是市政设施管理方面的职能，如对破坏城市道路、供水、燃气管道设施行为的处分；五是环境保护方面的职能，如对饭店油烟、污染企业的处分；六是工商管理方面的职能，如对街头无证经营行为的处分；七是公安交通管理方面的职能，如对人行道上机动车辆乱停乱放的处分等（国务院关于进一步推进相对集中行政处分权工作的决定中已归纳为七个方面）。 （三）清理整顿行政执法队伍，组建高素质的城管综合行政执法队伍。根据相关部门将局部行政处分权移交执法局的情况，调整理顺有关部门的人员编制和职能，清理整顿相关部门原有的行政法队伍，通过竞争上岗，公开招考，择优选调等形式，组建集中统一、廉洁公正、作风优良、业务精通、素质过硬的综合行政执法队伍。同时，实行财政全供，严格奖惩，通过确保人员工资、队伍经费、装备到位，防止重复过去因工作经费缺乏造成的以罚代管，重收轻管等问题。 （四）建立城市管理行政执法权与行政审批权的协调工作机制，以解决实行综合行政执法带来的新问题。具体是： 1、通过市政府建立行政审批部门与行政执法部门之间密切配合、相互监督、协调有序的工作制度，如审批抄告制度、处分后续处理告知制度、重大审批处分征询制度、监督反响制度等，以做好行政执法的协调工作； 2、通过政府行文赋予行政执法部门以行政检查权，以有效实施监督和配合审批部门的监管； 3、通过深化行政审批体制改革，进一步实现信息资源共享并力求及时准确； 4、注意发挥行政审批和行政执法部门的各自的独特作用，做到优势互补、协调统一。 上述观点是我对当前城管管理工作的一点粗浅看法，仅供大家交流与探讨，如有缺乏、不是之处，敬请批评指正。