2023年法治政府建设法治政府指标体系建设理论思考.doc

法治政府建设法治政府指标体系建设理论思考1. 　 法治政府建设法治政府指标体系建设的理论思考 　杨小军 宋心然 范晓东 　2023年04月18日15:55 来源：国家行政学院学报 　以2023年国务院公布的全面推进依法行政实施纲要(以下简称“纲要〞)为契机，为落实纲要中所提出的建设法治政府的目标，各地开始探索通过制定和实施法治政府指标体系作为措施和途径来具体推进建设法治政府目标的实现。因此，厘清法治政府指标体系建设中的理论问题，有助于推进法治政府建设的进程。 　一、法治政府指标体系的产生背景及建设实践 　(一)法治政府指标体系产生的历史背景 　法治政府指标体系是落实和推进法治政府建设的产物，而我国法治政府的建设过程是与民主法治的开展历程相伴随的，主要经历了以下几个过程： 　1.起步阶段：从依政策办事到依法律办事 　改革开放以前，我国的行政管理根本上以人治为主，行政机关主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事。经过“文革〞的十年浩劫，法律虚无主义的危害已被深刻认识，中国社会迫切需要建立健全民主法制。1978年召开的党的十一届三中全会，拨乱反正，在全会公报中指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究〞。这“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究〞的十六字方针，重新确立了法律在社会治理中的最高地位，至此，我国的法制建设才开始真正进入了新纪元。1982年中华人民共和国宪法第5条第1款规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严〞，并在宪法层面规定了一切国家机关，包括国家行政机关都必须在法律范围内活动，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权。1984年，党中央提出了“从依政策办事，逐步转变为既要依政策办事，又要依法律办事〞的方针。1987年10月，党的十三大又从宏观上提出了改革开放背景下加强社会主义法制建设的任务，强调“法制建设必须贯穿于改革的全过程〞。据此，从1978年—1988年十年间，以国务院组织法、地方政府组织法和许多单行法律、行政法规的公布实施为标志，行政管理由原来的单纯依靠政策逐步向更多依靠法律办事过渡。 　２.确立阶段：依法行政，标准政府行为 　以1989年行政诉讼法公布为起点，标志着我国法治政府建设进入到了以约束行政权力、标准政府行为为重点的阶段。1993年３月，八届全国人大第一次会议通过的政府工作报告，正式以政府文件的形式确定了依法行政的原那么。1993年11月，党的十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制假设干问题的决定提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事〞。1997年9月，党的十五大明确提出了依法治国根本方略，指出一切政府机关都必须依法行政。1999年3月，依法治国根本方略被写入宪法。如此，在1989年—1999年的10年期间，以行政诉讼法、国家赔偿法、行政处分法、行政复议法等一系列标准政府行为的法律、行政法规的公布实施为标志，依法行政作为行政机关行使权力的根本准那么被逐步确立起来。 　3.全面推进阶段：全面推进依法行政，建设法治政府 　以“依法治国，建设社会主义法治国家〞写入1999年宪法总纲为开端，1999年11月，国务院发布了关于全面推进依法行政的决定，明确“依法行政是依法治国的重要组成局部〞，对推进依法行政工作作出了专门部署，这标志着我国法治政府建设开始进入了全面规划和整体实施的新阶段。2023年3月，国务院发布了全面推进依法行政实施纲要，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，根本实现建设法治政府的目标〞，并对法治政府建设的根本原那么和要求、主要任务和措施等作了全面部署，此成为了法治政府建设过程中的一部重要的纲要性文件。接着，国务院又于2023年5月发布了关于加强县市政府依法行政的决定，于2023年10月提出了关于加强法治政府建设的意见，这些都延续和深化了纲要的内容。近来，党的十八大又进一步强调，到2023年全面建成小康社会时，要实现“依法治国根本方略全面落实，法治政府根本建成〞的目标。据此，自1999年以来，主要以国务院先后提出和发布的决定、纲要和意见为标志，建设法治政府作为建设法治国家的主体工程，依法行政作为依法治国的主要环节得以全面推进。 　也就是在我国加快建设社会主义法治国家，全面推进依法行政，努力建设法治政府这一大的背景下，基于将法治政府建设的目标和任务、根本原那么和要求等予以细化和量化的考量，全国的许多地方政府开始尝试制定和实施法治政府指标体系。 　(二)法治政府指标体系目前在我国的建设实践 　目前，我国的法治政府指标体系建设主要在地方政府层面展开，并正在经历由局部地区先行先试向全国更大范围推行的开展趋势。 　首先尝试建立法治政府指标体系的是深圳市。2023年12月，深圳市委、市政府作出了关于制定和实施的决定，将法治政府的建设具体细化为12个大项、44个小项、225个细项的重要指标。此后，在市级政府层面，温州市、渭南市、黔西南布依族苗族自治州、苏州市、惠州市、沈阳市等也先后出台了各自的法治政府指标体系。在省级政府层面，湖北省、四川省、广东省先后出台了法治政府指标体系，如2023年6月，湖北省委、省政府印发的湖北省法治政府建设指标体系(试行)，以8个大项、35个中项、160个小项，并大多以完成式的语态，说明了法治政府建设指标要求到达的结果和状态。此外，县级政府层面，河北省永年县、江西省玉山县、贵州省普安县、江西省修水县、浙江省鹿城区、青岛市市南区、苏州市吴中区等也都对法治政府指标体系的建立进行了实践探索。 　可见，越来越多的地方政府已参加到了法治政府指标体系的建设行列，这是因为国务院纲要等文件虽然明确了法治政府建设的目标、根本原那么和要求等内容，并对工作推进提出了全面部署，但总体上来说，这些规定根本还是原那么性的、框架性的，对于如何落实以及法治政府的具体标准都缺乏统一认识。而制定法治政府指标体系的意义，就在于将纲要等文件中规定的法治政府的大致轮廓予以细化和量化，由此法治政府的轮廓就从粗线条变为了细线条、抽象变成了直观，更加清晰，可以看得见、摸得着，这就使得践行法治政府有了更为具体明确的内容和实施路径。也正是因为反映了目前法治政府建设更为深入、标准、精致的客观需求，法治政府指标体系得以在这种背景下应势而起，并作为政府法治建设进程和开展方向的一个侧影，被各个地方政府所采纳，成为法治政府建设过程中具体“抓手〞。 　二、 法治政府指标体系对于法治政府根本要求的体现和反映 　法治政府有根本要求，这是法治政府内涵的体现。法治政府指标体系应当紧紧围绕法治政府的根本要求进行内容设定。 　(一) 法治政府的根本要求 　法治政府从字面上讲就是“法律统治下的政府〞，即政府在法律限定的范围内行使权力。现代的法治政府作为一种理论主张和政府模式，其思想源于西方的“法治〞理论。但对于什么是法治政府，法治政府的具体要求和标准是什么，这些问题并没有完全统一的答案。总的来说，西方“法治〞理论视野下理解法治政府的关键和要害在于政府行为均应当受到法律的限制、标准和约束，政府权力的运行应体现法治的原那么和精神。而从实质法治观的角度来看，法治政府中对于行政权力加以约束的法律还必须是符合正义的良法，这是因为实质法治观看来，法律也可以成为权力的工具，权力的装饰，所以“善法〞、“良法〞或曰“公正的法律体系〞被视为实现法治的前提。［1］ 　我国自2023年纲要正式提出建设法治政府的目标，对于法治政府内涵的理解主要体现在纲要中对于依法行政所提出的六项根本要求上。具体如下： 　１. 合法行政，强调行政机关应当依照法律规定取得和行使行政权力。这就意味着在法治政府的范畴内，方案经济条件下的“全能政府〞应转变为市场经济条件下的“有限政府〞。 　２. 合理行政，强调行政机关实施行政管理应当公平公正，行使自由裁量时也要符合比例原那么。这就意味着法治政府应当为一个能够保障公众权利、为社会提供公众效劳的“效劳政府〞。 　３. 程序正当，强调行政机关实施行政管理应当公开透明，严守法定程序，保障行政管理相对人的知情权、参与权和救济权。这就意味着法治政府应当是一个“阳光政府〞。 　４. 高效便民，要求行政机关实施行政管理遵守法定时限和职责，提高办事效率，提供优质效劳，方便公民、法人和其他组织。这是意味着法治政府应到达“效能政府〞的根本要求。 　５. 老实守信，要求行政机关信息公布应当全面、准确、及时，不得随意撤销、变更已经生效的行政决定，确需撤销或变更时，要按法定权限和程序进行，要给相对人损失补偿。这就意味着法治政府打造的是一个“诚信政府〞的形象。 　６. 权责统一，强调行政机关违法或不当行使职权，必须承当相应的法律责任，实现权利和责任的统一，依法做到执法有保障，有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权需赔偿。这就意味着法治政府的范畴内，政府应当是一个“责任政府〞。 　可见，“有限政府〞、“效劳政府〞、“阳光政府〞、“效能政府〞、“诚信政府〞、“责任政府〞就是纲要中对于法治政府的根本理解，合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、老实守信、权责统一就是建设法治政府目标下对于推进依法行政工作的根本要求。但假设从行政权力依照法治原那么进行运行这一法治政府的精髓来分析，“有限政府〞、“阳光政府〞、“诚信政府〞、“责任政府〞的内涵都是直接指向行政权力运行的标准和方式的，理应属于法治政府的根本内涵；而强调行政应提高办事效率，为社会公众提供优质效劳的“效劳政府〞、“效能政府〞的内涵，那么更侧重于强调政府行政的宗旨和导向，这其实是对法治政府建设所提出的更高目标和要求。笔者认为，就目前我国建设法治政府的目标来说，法治政府的内涵应首先是符合底线标准和体现最低要求的，这是因为，就公权力的运行规律来说，依照法律进行运行这是行使行政权力的底线，只有坚持了依法行政的根本原那么，也就是坚守了法治政府的根本内涵。这也就意味着，要到达“效劳政府〞、“效能政府〞的更高目标，根底和前提首先是法治政府。因此，建设法治政府的目标应首先是到达法治政府根本要求中的最低标准，即合法行政、程序正当、老实守信和权责统一。 　(二) 法治政府指标体系应以分解法治政府的根本要求作为内容设定的根本依据 　目前各地根本上是以纲要中建设法治政府的根本框架进行指标体系的内容设定的。为落实关于法治政府的六项根本要求，纲要中从七个方面对法治政府建设提出了任务和措施，即转变政府职能，深化行政管理体制，包含5项内容；建立健全科学民主决策机制，包含3项内容；提高制度建设质量，包含5项内容；理顺行政执法体系，加快行政程序建设，标准行政执法行为，包含5项内容；积极探索高效、便捷和本钱低廉的防范、化解社会矛盾的机制，包含3项内容；完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督，包含8项内容；不断提高对行政机关工作人员依法行政的观念和能力，包含4项内容。这七个方面33项内容构成了纲要中法治政府建设的根本轮廓，各地的法治政府指标体系即主要依此轮廓设定出了具体的指标体系内容。以深圳市为例，其指标体系共设置了12个大项、44个子项、225个细项。12个大项是：政府立法工作法治化；机构、职责和编制法治化；行政决策法治化；公共财政管理与政府投资法治化；行政审批法治化；行政处分法治化；行政效劳法治化；政府信息公开法治化；行政救济法治化，行政监督法治化，行政责任法治化，提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。再如湖北省，其设置了8个大项、35个中项、160个小项的指标体系。8个大项为：政府职能界定与机构职责配置；制度建设；行政决策；行政执法；行政效劳；社会矛盾的防范和化解；行政监督；依法行政能力建设。可见，法治政府指标体系虽然根本反映了纲要中对于法治政府建设的根本要求，但内容并不完全对应，各地往往结合自身的实践，对于法治政府建设的具体方面有所侧重，有