2023年深究农民社会平等权的法律保障.docx

深究农民社会平等权的法律保障 保障公民权利是法治建设的核心要求，随着依法治国的方略载入庄重的宪法之中，标志着我国公民权利正迈向新的时代。而在我们这个农村人口占多数的国度内，农民权利的充分实现无疑是法治建设不可回避的新问题。邓小平同志在分析农村改革的经验时指出：“我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性。〞这里的自主权主要有两个方面：一是通过建立以家庭承包经营为根底、统分结合的双层经营体制，使农民有了生产经营自主权，农民成为了市场经济的主体；二是随着人民公社的解体，在农村实行村民自治制度，农民的民主权利得到落实和保障，农民成为了政治生活的主体。通过扩大农民的自主权，大大激发了他们的积极性和创造性，推动了农村和农民生活面貌的历史性转变，开创了我国改革开放的新局面。但是，从整体上来看，当前农民的权利仍是欠缺的不完整的，和其他社会主体相比，农民更缺乏的是平等权利。农民平等权利的欠缺，已成为农村和农民迈入市场经济的重大障碍。因此，用法律保障农民的平等权利不仅能表达现代民主社会对农民的关爱，更是建设社会主义法治国家的根本要求。 一、农民政治平等权的法律保障新问题 在我国长期的封建历史中，农民被排斥在国家政治生活之外，没有任何权利，只能是绝对君主意志支配的政治客体，农民没有也不可能通过制度化的途径表达其意愿。农村的矛盾在农民的逆来顺受中不断积累和激化，以致引起整个社会的大动乱，这正是我国历史上农民起义风起云涌的深刻原因。新中国成立之后，长期处于社会最底层的农民获得了政治上的解放，他们和工人阶级一起结成政治上的联盟，共同执掌人民民主的国家政权。但是，我国农民在实际政治权利的占有和利益表达机制方面和城市居民仍有很大的差异。这种差异也反映到了法律上。如1953年的选举法对农村和城市每一代表所代表的人口数作了不同规定，即自治州、县为4∶1；省、自治区为5∶1；全国为8∶1.这个比例一直延续到1995年，新选举法才统一把各级人民代表选举中的农村和城市每一代表所代表的人数改为4∶1；在直辖市、市、XX县区，规定农村每一位代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。从历届全国人大的构成来看，第一届有农民代表63人，占5.14％；第二届67人，占5.46％；第三届22023人，占6.87％；第四届662人，占22.9％；第五届720人，占20.59％；第六届348人，占11.7％；第七届和工人代表合占23％；第八届280人，占9.4％；第九届240人，占8％。［2］由此可见，在历届全国人大代表名额中，农民所占的份额和其有80％多数人口的事实极不相当。而且即使按农村和城市的每一代表所代表的人口数为8∶1的理论模型设计，假设农村人口占80％，城市人口占20％，那么农村选出的代表也应占到33.3％，这和实际出入也很大。假设考虑到非农民代表也能代表农民的利益，那似乎能理解这一现象，但这样一来，对农村和城市每一位代表所代表的人口数作出不同的规定就没有意义了。对照少数民族的政治平等权，国家那么给予充分的尊重。少数民族人口占我国人口约8％左右，在历届全国人大中所占的份额最低是四届人大的9.4％，最高是七届人大的15％，九届人大为14.4％，［3］这对于实现各民族的大团结发挥了积极的功能。在另一个社会各阶层参和国家生活的重要场所-人民政协中，农民委员就更少了，在七届全国政协的一千多名委员中仅有2名是农民。和其他社会成员相比，农民也缺乏统一的群众组织。工人有工会，妇女有妇联，青年有共青团，私营企业主都有个协会，这些群众组织能在一定程度上保护该社会成员的利益。由于政治参和渠道的残缺，各自承包经营、分散的农民很难抗衡现代政治国家中不法权力的侵害，以至各种坑农、伤农、卡农的事件不断发生，各种摊派、集资名目繁多，虽经中心三令五申，农民负担新问题却难以得到有效解决。在市场经济条件下，应当逐步取消对农民政治权利不平等的法律规定，尽管农民可能因为行为能力等原因不能充分行使民主权利，但法律却不能因此作出不平等的规定。 作为农民政治权利最重要表现形式的选举权，理论界有两种观点：由于工人数量远远小于农民数量，假设农民代表的比例过大，便不能使工人阶级在国家政权的领导地位得到应有的表达；［4］假设城乡都按同等比例选代表，那么人民代表大会就会变为农民代表大会了。［5］笔者认为这两种观点都是偏颇的。前已述及在人民民主专政的国家里，工人阶级虽居于领导地位，但工人和农民的法律地位仍应是平等的。人民民主很重要的一个方面就是农民的利益能够得到有效的反映和代表。比方在50年代国家工业化之初，工业化是符合农民的长远利益的，实际上我国广阔翻身农民也懂得这个道理，他们积极为工业化提供了大量的原始资金积累，即使是在50年代末到60年代初，由于“左〞倾错误和自然灾难的影响，农村出现了大批农民饿死的情况，他们仍然交“爱国粮〞，没有出现历史上农民因饥寒交迫群起反叛的行为。［6］但在国家已经或初步实现工业化后，就应当反哺农民，而由于代表农民利益的代表比例被过分压低，就很难实现农民当年支持工业化期望的那局部长远利益。这就是政治权利的潜在影响，政治权利的不平等待遇也轻易使“领导〞的性质发生改变。而那种怕把人民代表大会变成农民代表大会的思想前提无非有二：一认为农民是二等公民，这显然不对；二认为农民素质低、参政能力差，这恐怕是最主要的顾虑。但这里假设弄清代表农村人口的代表和农民代表的区别后，就不应该有这种顾虑了。代表农村人口的代表不一定必是农民，也可以是素质高、参政能力强的专家，只要他能代表农民的利益，又何尝不可以做代表。实践中，北京人去做XX省的全国人大代表甚至XX省的全国人大代表已不是什么新闻。因此，对选举权作出不平等的规定客观上只会使农民的利益得不到充分的保障，使本已存在的城乡之间的差异进一步扩大，和社会主义缩小进而消灭城乡差异的目标相冲突。 二、农民经济平等权的法律保障新问题 从方案经济走向市场经济，是中国社会开展不可逆转的潮流，农村和农民也不例外。然而实行市场经济体制以来，城乡收入差距呈不断扩大趋向。［7］收入差异固然有多方面的原因，但农民经济平等权利的缺乏无疑是其中的重要方面。 先看农民的资源分配权利。从理论上讲，国有资产属于全体国民，但实际上，国有资产带来的收益几乎为城市阶层所垄断。从我国工业化的过程来看，几十年来农民提供了大量的原始资金积累，是我国国有企业的原始股东。据统计，农民通过工农业产品“剪刀差〞向国家提供的积累，从1952年到1986年是5823.74亿元，加上收缴的农业税202344.38亿元，两项合计6868.12亿元，约占农民所创造价值的18.5％。以后每年继续增加，到1994年工农业产品“剪刀差〞为670亿元，加上农业和乡镇企业上交的税收，每年直接或间接为国家提供202300亿元的积累资金。国家对农业的投资却逐年下降，在“六五〞期间占投资总额的2023％，“七五〞期间占5％，到1993、1994年分别下降为2.2％和1.9％，仅及同期国有企业用于房地产投资的13％左右。农业投资用于水利方面的很大一局部还是解决城市和工业用水的。［8］值得指出的是，农民为国家提供的积累相当一局部直接转化成了城市居民的生活福利，“一旦成为城市人口，每年便可从国家取得120元的粮油补助，国家财政每年为城市人口提供食物补贴500多亿元，占国家财政总支出的近1／4.〞［9］国家资源分配的不平等，使农业在为工业化进程承担积累重负的同时失去了自身的开展时机，即从传统农业转变为现代农业的时机。在兴旺国家，当工业产值已经超过或接近农业产值时，政府便开始对农业实行愈来愈强的扶助政策，将国民经济其他部门的积累用于农业的开展。如日本，财政收入中农业一般只占1％，但农业投入却占总预算的2023％。90年代，日本对农业投资额的年递增率达13.4％。美国政府那么把农业作为一项公共事业，对农业生产给予大量的投资和补贴。［2023］因此，在实行社会主义市场经济体制的今天，国家理应在资源宏观分配上向农村和农民倾斜，回报为社会主义建设作出巨大奉献的农民，扶助先天缺乏的农民参和市场竞争。 再看农民的市场交易权。平等交易是农民参和市场经济的必要条件，但目前从整体上来看，农民在市场交易中是处于劣势的，受非经济因素的影响较多。首先，我国农业尚处在由传统农业向现代农业转化的时期，处在用黄牛耕地的生产力开展阶段，把这种状况的农业完全推向市场，其优胜劣汰的结果是可想而知的；其次，农业产品出售时，不但没有得到有效的保护，还要遭到人为的控制，如低价定购、禁止自由交易（由粮食部门独家购置、禁止跨地区销售等），或者出现过度的竞争，使农产品的预期利润难以实现；再次，农民在购置农用生产资料（如化肥、农药等）时，面对的却是卖方垄断市场，分散的农民没有能力去参加谈判，影响市场价格，他们进行的是不平等的交易。据国家统计局统计，仅1995年国产尿素价格即比上年上涨50％，农药上涨18％，农膜上涨31％。［11］所以在当前庞大的传统农业和比较兴旺的现代工业并存的情况下，国家对农业实施保护，使农民获得平等交易的权利，是国家为建设社会主义市场经济所必需支付的社会费用和开展本钱。 三、农民社会平等权的法律保障新问题 “人类社会产生以后，任何人都不由自主地被卷入社会生活之中。他们必然要为社会作出特定的奉献，也必然要从社会享受一定的利益和待遇。〞［12］城市和乡村是构成社会两个密切不分的组成局部，城市居民和农村居民同是历史的创造者，但由于城乡的二元结构，使得农民在社会生活的根本权利方面往往处于不平等的地位，其主要表现在以下三个方面。 1.劳动权利不平等 我国劳动法第3条规定劳动者有平等就业的权利，第12条却限制解释为：“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。〞因此，劳动者就业，因出身而受歧视屡见不鲜。其中最主要的是对农民身分的歧视。农民除自身很难变换职业外，其子子孙孙也只能做农民，除非通过高考进国家正规院校或参军提干变更其身分。尽管理论界人士反复呼吁平等就业、公平竞争、劳动力自由流动，以推动市场经济所必需的劳动力市场的尽快形成，但限制农民的部门规章和地方性法规却纷纷出现。如1994年11月，劳动部公布的农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定第5条规定：“当本地劳动力无法满足需求，并符合以下条件之一的，用人单位可跨省招用农村劳动力。 （一）经劳动就业效劳机构核准，确属因本地劳动力普遍短缺，需跨省招收人员； （二）用人单位需招收人员的行业、工种，属于劳动就业效劳机构核准的，在本地无法招足所需人员的行业、工种； （三）不属于上述情况，但用人单位在规定的范围和期限内，无法招到或招足所需人员。〞在青岛，该市将对外来劳动力的招用数量控制在市属企业职工总数的14％以内，并规定每使用外来劳务一人需交纳50元费用，而每吸收一个本地待岗6个月以上且女在35岁或男在40岁以上的人员那么可获得3000元补贴。XX省那么对本市劳动者统一实行劳动手册制度，并以“先城镇、后农村，先本市、后外地〞的用工原那么，公布了一系列政策、法规。它们规定，凡能布置下岗和待工人员的工种岗位，企业不能使用外来劳动力；依法可以使用外地劳动力的用人单位或个体工商户必须申请务工证，交纳务工管理费，接受劳动监察，或在使用外地劳动力时按一定比例招收本市城镇劳动力，不准擅自使用、聘用或未到指定的劳动力市场进行招收，或招用自行来沪寻找工作的外地劳动力；合法招收外地劳动力时须通过市劳动效劳公司职业介绍中心或指定的职业介绍效劳机构登报公开招聘，招聘缺乏前方可按一定程序聘用外来劳动力。在武汉，XX市劳动力市场管理条例（1999年1月22日）一方面在第5条规定劳动者有平等就业的权利；一方面在第7条规定外来劳动者求职须办理许可手续，第13条规定用人单位招用本市失业、下岗职工的，按规定享受有关待遇，在第14条规定用人单位招用外