2023年监察体制改革与宪法体制发展.docx

监察体制改革与宪法体制开展 一、引言 当下正在进行的国家监察体制改革是全面深化改革背景下实现国家治理现代化的重大改革举措。由于此项改革涉及中国宪法体制下国家权力体系的重大开展，相关学术讨论对此问题进行了诸多探讨。虽然，国家监察体制改革因涉及国家权力体系调整而关系到相关法律的制定、修改和解释，但其核心仍然是一个具有整体效应的宪法问题。作为一个宪法问题的国家监察体制改革，既包括改革过程的有序展开，也包括宪法及相关法律对改革结果确实认。在此视角下，对国家监察体制改革的思考，不应该仅仅停留在改革过程本身如何在宪法的约束下展开，还应该在此根底上对国家监察体制改革所涉及的一般性问题进行提炼和总结，以此指引现阶段国家监察体制改革的有序开展和相关改革成果的宪法确认。为此，需要明确国家监察体制改革的宪法根底、国家监察权的宪法定位以及宪法如何确认国家监察改革成果等问题。 二、国家监察体制改革的宪法根底 从宪法的视角来审视国家监察体制改革，既需要保证国家监察体制改革过程在宪法的控制下展开，同时，最为重要的是要对其改革结果进行确认。国家监察体制改革是全面深化改革的重要举措，其指向在于实现国家监督体制的完善，符合国家治理现代化的目标追求。改革开放以来，中国宪法的开展一直与改革相互关联，以至于有观点抽象出一种“改革宪法〞类型，亦有“良性违宪〞的观点争论。①其实，从转型时期的宪法开展来看，应该采用一种动态的宪法稳定观来审视改革与宪法的关系。②由此而言，当下的国家监察体制改革在总体上符合中国宪法对于改革实践的正当性确认。不过，更加需要关注的是如何通过宪法保障相关改革措施的有序进行。目前，学术界关注多集中在这一点上。③值得注意的是，国家监察体制改革的成果必定要在适当时期通过相关法律体系的调整得到确认。那么，中国宪法体制是否为此保存了一定空间，就需要在理论上作进一步的厘清。 （一）宪法作为国家权力配置的根底框架。宪法作为组织国家权力和保障公民权利的根本法，国家权力的配置和协调是其根本功能之一。一般认为，权力的宪法配置有纵向和横向两个维度。就横向维度而言，权力配置强调权力的权限问题以及权力的制约和监督问题。因此，在权力的横向配置过程中，应当注意三方面的问题：第一，对于权力的横向配置应当兼顾合法性问题，即权力配置应当依法有据；第二，权力的横向配置必须遵循合理性原那么，即权责清楚原那么，应该保证职权一致；第三，假设在权力横向配置过程中无法做到合法性与合理性的统一，那么应当诉诸相应的制约和监督机制，而这种监督机制也主要存在于权力横向配置的过程之中。④从纵向维度来看，权力配置主要解决的是权力来源以及权力授予的合法性问题，即根据某一组织的结构特征对权力进行自上而下的分配。尤其在行政体系之中，行政权力往往是依据法定的程序，通过自上而下的途径层层授权的体系。但此种授权仅仅是行政权力的内部授予，只代表了权力配置纵向维度的内在方面，而其外在方面就是强调权力来源的合法性。虽然，有关权力来源的观点主要有三：第一，权力来源于人民；第二，权力来源于宪法和法律；第三，权力来源于公共利益。但权力来源问题的探讨从西方到东方都一直围绕着人民（公民）这一概念。从早期立法权、司法权和行政权三权合而为一的“君权神授论〞，到以洛克、孟德斯鸠倡导的权力分立理论所提倡的“权力民授论〞，再到马克思主义所开创的“人民主权论〞，人民（公民）始终是权力来源的核心。此外，我国作为社会主义国家，国家的主人正是全体人民。⑤法律作为反映国家意志的各种标准的总和，它是由客观物质条件决定的，权力的设置是由法律标准实现的。从表层意义来看，权力的来源可以说是法律，但是深入探究，权力的最终来源仍然是人民。从宪法学概念体系上来说，宪法对于国家权力的横向与纵向配置就是国家政权组织形式和国家结构形式。因此，国家监察体制改革既然涉及对现有国家权力体系的开展，以中国宪法标准所形成的国家权力配置模式来审视国家监察体制改革的宪法空间就显得必要。 （二）人大制度下的多元权力包容体系。所谓宪法体制即是宪法对于国家权力的划分与配置，以及以此为根底而形成的有关国家机关之间的相互关系。在中国语境之下，人民代表大会制度是我国的宪法体制。中国宪法对于国家权力的配置主要围绕着人民代表大会制度展开。在这样的宪法体制下，人民代表大会既是国家的权力机关，又是立法机关，于是其可以对国家权力进行类型化设计。当然，由于人民代表大会不同于欧美国家的议会，它并没有仅仅将国家权力类型化为明确的三权——立法权、司法权和行政权，而是仅仅将国家权力做了一个大概的类型化。换言之，在我国现行宪法体制之下，国家权力的分类在理论上不止是三权，现在表述的三权仅仅是一个滞后性的表达，并不能完全排斥监察权作为一种新的国家权力的可能性。简言之，当前的宪法体制并没有穷尽国家宪法体制的权力种类，而国家监察权正是如此。可见，我国宪法体制框架实质是一个多元权力的包容体制。我们可以根据时代开展需要和所需到达的改革目的，在宪法层面上将一个又一个不同于立法权、司法权和行政权的国家（宪法）权力表达出来。人大制度下的多元权力包容体系也有宪法标准上的依据。宪法第2条明确规定了“一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。〞此处的两个权力虽然在表述上有所差异，但实质上具有相同的内涵。其中，前者明确指明是一切权力；而后者虽未明确指明是一切权力，但其代指的不仅仅是制宪权，还指代了宪法所规定以及暗含的其他权力。宪法第3条那么说明了其他国家机关（行政机关、审判机关和检察机关）如何通过权力机关产生并形成与权力机关的宪法关系。因此，可以说，在现有的国家权力类型体系下，还有通过人民代表大会制度创设其他新的国家权力类型的可能性。比方，将行政监察权以及其他具有监察性质的权力整合并上升为国家监察权，形成一个与其他国家权力（立法权、司法权、行政权、军事权等）相并列的权力。这种“政治决断〞①符合我国宪法体制的多元权力包容框架，具有宪法根底。也就是说，随着往后改革的进一步深化，我们可以在现行宪法体制下根据社会开展的需要，进一步划分出新的其他国家权力类型。 三、国家监察权的宪法定位 2023年12月25日，十二届全国人大常委会第25次会议通过的关于在XX省、XX省、XX省开展国家监察体制改革试点工作的决定（以下简称决定）。该决定成为试点地区的“根本法〞，规定了三地监察委员会的组成、选任等方法。此后，虽有众多学者对于试点行为启动的合法性问题产生了争论，②但监察体制改革实践已经逐步展开。③在世界范围内，通过区分不同的国家权力类型并设置国家机构，是人类社会在管理国家方面的共识。我国现行宪法中关于人大体制下“一府两院〞的权力设置，也正是上述制度设计理念的表达。④虽然，人民代表大会制度在一定程度上区别于欧美国家的议会制度，但该制度在本质上仍然遵循通过权力类型的分工和协调来配置国家权力的根本思路。不过，按照国家监察体制改革的思路和要求，未来将产生新的国家监察机关，进而将传统的人大体制下的“一府两院〞变成人大体制下的“一府两院一委〞，即在行政机关、审判机关、检察机关的根底上增加国家监察机关（国家监察委员会）。因此，必须厘清监察机关在国家机构中的性质和职能，这不仅有助于我们认清国家监察机关所应发挥的作用，也为我们理解现行宪法体制下的监察权问题奠定根底。根据中共中央办公厅发布的方案、全国人大常委会的决定以及XX省、XX省、XX省三地的试点情况来看，监察委员会的主任由地方人大选举任命，均由省级纪委书记担任，副主任均由纪检监察系统人员兼任，而委员由纪检监察系统人员和原检察系统反贪部门转隶人员等担任。虽然不同于纪委，但监察委员会的主任仍由纪委书记担任，这无疑指明了监察委员会是党政高度合一的机关，①即“一个机构，两块牌子〞。可见，监察委员会实质上是整合了地方人民政府监察厅（局）、预防腐败局以及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能而形成的一个全新的国家机构。②目前，学者们对于该全新国家机构的性质和职能有不同看法。笔者认为，从宪法的视角来看，国家监察委员会是在人大宪法体制下独立于行政机关、审判机关和检察机关的新的国家机构，其在宪法体制结构中将会行使一种新的国家权力类型即国家监察权。第一，国家监察委员会将不同于现有人大体制下的“一府两院〞的宪法定位。宪法第3条第3款规定了人民代表大会产生国家行政机关、审判机关以及检察机关。该条款虽然并不能直接作证监察机关的性质，但根据宪法第2条和第3条第1、2款，在人民代表大会制度之下的所有国家机关，均只能由人民代表大会产生。换言之，即一切国家机构均由国家权力机关产生。因此，国家监察委员会由人民代表大会产生，其性质自然是国家机构，也自然与立法机关、司法机关和行政机关一样，属于一种国家机关。在现有的宪法标准中，并无“国家监察机关〞这一概念。改革之前，在行政权力体系内部设有行政监察部门，附属于行政机关，但国家监察委员会成立后，其性质将完全不同于行政监察机关。其将成为一个独立的国家机构——国家监察机关，不再是附属于行政机关的一局部。而且，国家监察委员会也作为独立的宪法主体受同级人民代表大会及其常委会的监督。第二，国家监察委员会和党的纪律检查委员会在功能定位上有所差异。在我国，党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一是中国实行依法治国所要坚持的根本原那么。党的机构和国家机构合署办公，往往可以发挥更大的优势，是将“八二宪法〞关于“党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一〞这一政治原那么的进一步“法权化〞。③方案规定了“党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公〞，但这既不意味将用纪律检查方法代替监察手段，也并没有将纪委的职能范围扩大到党派范围之外。虽然这种合署类似于党的中央军事委员和国家的中央军事委员会的关系，④但军事委员会只有国家一级，而监察委员会除了中央一级以外，各地方均会设立。此外，党的机构和国家机构在性质和职能方面也存在巨大差异，党的机构由党的代表大会产生，依据中国共产党章程和相关党内法规行使职权；而国家机构由人民代表大会产生，依据宪法和相关法律行使职权。因此，所谓的合署办公其实是追求两者的合作与分工，防止了反腐过程中的职权冲突和盲区现象。其中，合作强调党的领导性，这既是党的先进性表达，又有助于保障监察的大致方向，更是“充分显示了政党在反腐败中的中心地位〞；⑤分工意味着纪委和监察委员会各司其职，在不同的领域内进行具有针对性的监督，形成了监督的合力，提升了监督的效能，并最终有助于保障监督的效果。因此，合署办公“合而不同〞，纪律检查和国家监察的“双轨模式〞不仅不会出现功能冲突和职责推诿的现象，反而在一定程度上丰富了中国特色的权力监督体系，并实现了党和国家监督权力的全覆盖。⑥第三，监察委员会职能大于行政监察，但不能替代检察机关的监督。行政监察法第2条规定了行政监察的性质与职能，即人民政府内设的职能部门，其附属于行政序列，具有鲜明的行政属性，其监察的范围也限定在国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员之内。即便是第8条又进一步明确规定了行政监察机关的派出机构，但并未改变其性质与职能。而监察委员会那么扩大了监察的对象，将中国共产党各级机关、各级人大及人大常委会机关、各级国家行政机关、各级政协机关、各级审判机关、各级检察机关、民主党派机关、局部社会团体机关的工作人员均纳入到国家监察的范围之内，力图实现监察对象全覆盖。检察机关的监督源于宪法第129条的明确规定——检察机关是国家的法律监督机关。检察机关的法律监督指人民检察院通过参与刑事、民事和行政诉讼活动，依法对有关机关和人员的行为是否合法进行监督。①其独特性首先表达在检察机关和司法机关、行政机关的分立，这使得检察机关所行使的检察权独立于司法机关的审判权以及行政机关的行政权。其次，检察机关独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干预。再次，检察机关的组成人员不得担任全国人大常委会、国家行政机关和审判机关的职务。正是基于以上