2023年农村土地资产管理建议.docx

农村土地资产管理建议 1加强农村土地资产管理的必要性 1.1加强农村土地资产管理是切实维护农民土地合法权益的必然要求 据联合国粮农组织给出的202223年数据显示，中国农业土地资产比例最高达54%，远高于机器2023%、农业设施12%、牲畜24%。全球农业土地资产比重，中国14%居第二位，仅次于美国16%。然而，我国农村土地资产产权建设和价值实现机制滞后，导致农村土地资产“流转率低、流转方式单一、土地规模化经营程度低、土地资产流转风险高〞的现象普遍存在。长期以来，这笔巨大的财富由于法律和管理制度的约束，除用于满足农户自身生产生活需要外，无法像城市土地资产那样在市场中有序流动。农村土地只凸显其根本的社会保障功能，却不具备融资担保和增值等功能，阻碍了农村经济开展和农民收入增长。在中国，土地是农民的根本。对于农民而言，土地产权既是一种生存权利，又是一种开展权利。农民的土地财产权作为一种权利范畴，是指农村集体经济组织内的农民对农村集体土地依法享有的各种财产性权利[1]。农民的财产性收入，指农民对自己所拥有的财产，通过行使对财产的占有权、使用权、受益权、处置权等物权，而获得的相应收益，即农民对所拥有的财产通过出租、转让、入股分红和投资等方式所取得的资产增值收益。农民的财产额度在一定程度上直接影响着财产性收入的多少[2]。据调查，受农村经济社会开展水平和传统观念的影响，现阶段我国农户的财产主要集结在其拥有的土地和住宅上。以XX市XX县区为例，该县农户的房屋价值占其家庭财产价值总量的62.6%，该地区农民的财产性收入比重严重偏低，平均不到其总收入的1%。一般而言，一个地区越富裕，其居民的财产性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民财产性收入的多少，成为衡量一个地区是否富裕的重要标志。 1.2加强农村土地资产管理是开展社会主义市场经济的必然要求 社会主义市场经济制度是我国根本的经济制度，它要求市场在资源配置中发挥根底性的作用。农村土地资产管理体制机制直接影响土地资源配置效率，关系到农村经济开展和社会的和谐稳定。我国农村土地管理制度形成于方案经济时代，当时国家的建设规模有限，对农民的影响并不大。随着我国市场化的深入开展，政府依然凭借垄断权力，操控农村土地市场。以本钱价征用农民土地，再以市场价出让土地，失地农民只获取土地市场价值的小局部，而政府获取了高额的垄断利润，使国家赋予政府的土地垄断权成为权利寻租的动力[3-4]。政府过度介入经济生活，对市场经济的持续健康开展产生不良作用。现行的农村土地资产管理体制机制落后于时代的开展，违背了社会主义市场经济开展规律。党的十八大明确提出，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切阻碍科学开展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学标准、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。我们要加快完善社会主义市场经济体制，完善公有制为主体、多种所有制经济共同开展的根本经济制度，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，完善宏观调控体系，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的根底性作用。因此，应当着力完善农村土地资产管理体制机制，推进农村土地资产市场化，培育农村土地资产市场体系。 1.3加强农村土地资产管理是统筹城乡开展的必然要求 解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡开展一体化是解决“三农〞问题的根本途径。要加大统筹城乡开展力度，增强农村开展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广阔农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。加强农村土地资产管理有利于坚持和完善农村根本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力。开展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体。开展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。改革开放以后，中国工业化和城市化进程在较短时间内能够实现突破性开展，主要得益于城乡二元体制下劳动力、资金、土地等生产要素继续由农村向城市单向流动，大量农村土地以极低的本钱转化为城镇建设用地，而大量农民被排斥于城市化进程之外，不能依靠土地权利直接参与并分享工业化和城市化的成果[4]。显然，这种“城乡二元〞结构体制下，形成城乡分割的土地市场。从土地市场体系构建来看，城市建设用地转让、出租交易市场经过20多年的开展已经比较完善，但是农村土地市场体系尚未真正建立起来，土地收益分配方式不清晰。政府以强制手段，侵害农民的土地权益，导致失地农民问题已经成为当今中国最严重的社会经济问题之一。同时，城乡分治体制下，土地要素流动性缺乏在很大程度上也限制了资本和劳动力要素的自由流动，影响了要素与资源的进一步整合[5]。土地权属限制导致集体建设用地和国有建设用地出现同地不同价，农村土地资产的价值没有真正显现出来。因此，深化农村土地资产管理改革，确保城乡之间在资源配置和利用方面拥有平等的权利和时机，实现真正意义上的公平和正义。有序推进农村土地资产管理，促进农村土地资产化，也是实现城乡统筹开展的必然要求，对于构建和谐社会也具有特别重要的意义。 2农村土地资产管理存在的问题 2.1农村土地资产管理制度不健全 中国农村的土地归农民集体所有，这在中华人民共和国宪法、中华人民共和国民法通那么、中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国农业法等法律中都有明确的规定。但是农村集体组织是谁，法律是否赋予农村集体组织行使土地所有权，法律规定模糊。中华人民共和国土地管理法第二条规定，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。中华人民共和国土地管理法第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡镇农民集体所有的土地，由乡镇农村集体经济组织经营管理。显然，法律赋予农村集体组织的是经营管理权，并未明确农民集体所有土地的所有权由农村集体组织代表农民集体行使。“集体产权〞（collectivepropertyright）或“集体所有制〞的概念是一个没有得到严格界定的概念。在实践中，作为主体的“集体〞是谁。“集体〞对土地的管理和监督的程序和形式，法律并无明确规定，在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律地位等方面也没有作出具体的安排。由于“集体〞这一概念的高度抽象性和模糊性而在现实中找不到对应的载体，以及其标志性权能被国家控制在手中和大局部权能实际上是由少数农村干部在行使，导致其主体事实上的不存在，即主体虚位。笔者在对重庆江津区、XX县区和XX县区农户走访调查并回收有效问卷316份，结果说明，多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至农民的土地集体所有权概念是很淡薄的。其中28%农户认为，集体就是国家；36%的农民认为集体是干部（村干部、乡镇干部），认为集体是村民小组占15%；剩余21%的农民表示不清楚或是不关心。周诚在土地经济学中提出了“五权结构〞，即所有权、占有权、使用权、收益权和处分权[6]。在目前的农村土地制度下，农村土地产权对集体和农民而言，并不完整。一方面，农民集体不能充分行使土地权利；另一方面，农户的土地经营权虽然相对充分，但财产权严重缺乏。例如，在现行制度下，农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利，产权缺乏有效的实现途径和保护机制。造成这种主体缺位的原因主要有3个方面：一是现阶段随着家庭承包经营的开展，农民集体经济组织在大多数村内是不存在的，村一级并没有真正的土地所有权主体；二是家庭联产承包责任制下，土地被细化经营，虽然满足了农户的土地私化经营愿望，但是小农意识下的农民并不关心土地的所有权主体是谁；三是在对农村集体土地进行处分时，各级政府介入十分严重，普遍的形成政府“代民做主〞的现象。 2.2农村土地资产管理机制失灵 现行农村土地资产管理机制表达于行政干预土地产权配置，这种管理机制造成各项权利主体对土地的权利、义务难以明确，这是农村土地经济关系多重矛盾产生的根源[7]。农村土地经济关系多重矛盾集中反映在：一是国家对农村土地权利的控制，说明土地的最终归属权属于国家，但国家并不是农村土地的所有权主体，国家却可以通过强制手段实际操纵和决定农村土地所有权交易并且参与所有权收益分配；二是农民集体作为名义上的土地所有者，实践中难以充分行使所有权，主体地位处于虚置状态[8]，土地权益受到多方侵蚀；三是集体土地的经营管理者自身角色混乱，权利和义务不对称，农民集体土地所有权的充分行使受制于农村基层政治民主开展状况[9]。根据中华人民共和国民法通那么、中华人民共和国土地管理法和中华人民共和国农村土地承包法等法律法规的规定，集体土地经营管理者分为三种，即乡（镇）农村集体经济组织、村集体经济组织或村民委员会、社集体经济组织或村民小组。他们既是一个经济组织，负责经营管理农村土地，又被视为地方政府在农村基层的延伸，具行政管理色彩，形成农村版“政企不分〞。长期以来，我国实行的征地制度存在弊端，其土地资产补偿机制不符合市场经济体制。中华人民共和国土地管理法第47条规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍〞。征地补偿标准未包含土地的增值局部及未来的收益局部。农用地一经征用后，其用途改变会导致地价高涨，而这局部巨额增值收益农民并没有权力享受即形成实际上的“增值归公〞。从征地补偿方法看，长期以来，中国农民对土地的所有权根本上未得到地方政府的成认或尊重。在现行征地制度下，农民拆迁安置所得比例极低，土地收益分配明显是向政府、城市、非农部门倾斜[2023]。近年来，全国各地越来越多的失地农民上访、投诉媒体等维权抗争活动以及其与地方政府和开发商之间发生的严重冲突事件影响了社会稳定和经济开展。 2.3农村土地资产管理平台薄弱 农村土地资产是开展农村集体经济实现农民富裕的重要物质根底，应依据法律规定对农村集体经济组织的资产产权、资金运作和资产经营状况进行系统检查、评估。调查发现，农村土地资产管理在确权、统计和评估方面存在滞后性，农民主体意识和权利意识模糊，不少地方存在登记不及时、不全面，监督管理不到位等问题，致使农村土地资产管理混乱、资产处置随意等问题[11]。加强农村土地资产管理，首先应该清楚农村土地资产的存量，明细到村、组、户。其次，应该清楚农村土地资产的市场价值。抽样调查XX县区269个农户，98%的被调查农户知道自己承包地的数量、位置，但是他们不知道自己承包地资产的市场价值；抽样调查XX县区、XX县区等180名村官，95%的被调查者能正确答复本村的土地面积、用地结构，但是他们不知道本村土地资产的市场价值。我国农村广阔基层干部和农户对农村土地资产认知程度低，究其原因有以下几点：一是农村土地产权遗留的历史问题。农村集体土地产权虚置，“三级所有，社为根底〞的农村土地资产管理体制名存实亡。由于集体土地档案、地籍图像资料不完善，农村土地界限存在争议。二是农村土地资产评估的特殊性。由于农村土地资产本身存在的特性，如产权特征、资产属性、市场条件等，在进行土地资产评估的时候，存在一定的障碍[12]。对XX市资产评估协会98名专业人士咨询结果显示：98%的受访者认为，加强农村土地资产管理平台建设是十分必要的，健全严格标准的农村土地管理制度必须进行农村土地资产评估，同时也表达了对现行农村土地资产评估状况的不满；92%受访者建议农村土地资产评估的原理和方法参照土地流转市场定价法；超过半数的受访者认为，农村土地资产评估需要完善法律制度来支持。 2.4农村土地资产管理效益低目前，农村土地资产管理不善形成种种弊端，影响到广阔农户财产性收入增长。劳动是财富之父，