2023年全球发展治理变革与中国对外援助.docx

全球开展治理变革与中国对外援助 赵美艳 近年来，中国对外援助制度在不断完善之中。然而，制度建设的目的并不仅仅是为了完善制度本身，而最終目标是为了提高效能，推进治理能力的现代化，并积极参与全球治理体系改革和建设。党的十八大报告明确提出要“加强同世界各国交流合作，推动全球治理机制变革〞“中国坚持权利和义务相平衡，积极参与全球经济治理〞。党的十九大报告中对全球治理的论述篇幅大幅度增加。报告提出，构建人类命运共同体，促进国际关系的民主化，坚持共商共建共享原那么，推动全球治理体系变革。从积极参与全球经济治理到促进全球治理体系变革、倡导构建人类命运共同体，表达了中国在全球治理方面将更加积极作为。 对外援助制度作为国家治理体系的一局部，在参与全球开展治理中发挥着重要作用。必须认识到当前全球开展治理发生的新变化，并思考如何通过战略完善提升在全球开展治理中的话语权。 一、全球开展治理新格局 全球开展治理体系长期以来被西方兴旺国家主导的OECD开展援助委员会所垄断。但近年来，随着国际力量格局的变化，开展援助委员会也开始成认非开展援助委员会成员国在国际开展援助中的重要作用，改革“官方开展援助〞的定义，努力推动构建有效的全球开展伙伴关系。与此同时，联合国在全球开展治理中的核心地位日益凸显，G20在全球开展领域中的参与日益深入，南南合作的开展也推动了新的开展合作和融资机制的构建，全球开展治理机制正在逐步转变。 1.联合国在全球开展治理中的话语权不断提升 西方兴旺国家主导的OECD开展援助委员会所垄断的全球开展治理体系，主要效劳于西方大国的利益，其代表性缺乏，而且兴旺国家与开展中国家之间在权力、影响、时机、资源等方面是严重不平等的。联合国作为推动全球经济开展合作的核心机构，具有其他国际组织不具有的普遍合法性，在全球开展治理体系中理应占据核心地位。 一方面，联合国提供了开展问题辩论和决策的论坛。联合国仍然是制定适用于全球标准和标准的正式舞台，无论是20世纪60年代联合国提出的“四个十年战略〞，21世纪之初设定的“千年开展目标〞，还是在“千年开展目标〞议程结束后为开展议题重新设定的2030可持续开展议程，这些都成为国际社会共同奋斗的目标。可见，联合国在全球开展治理中的核心作用正在进一步增强。另一方面，联合国本身就是一个相当大的开展参与者。大约30个联合国机构、基金和方案署从事开展援助和人道主义援助活动以协助开展中国家。其开展政策也更加中立，奉行真正的多边主义。 2.G20对开展议程的参与度不断深入 G20原本是一个由兴旺国家和新兴国家组成的国际经济合作论坛，是各成员国财政部长和央行行长举行年度会议的机制，但从成立之初，开展就是其关注的议题之一。在其成立后的第一个10年间，每年召开的G20峰会都会做出与开展议题有关的承诺，包括表达对多哈开展议程的关注、强调减少贫困、引入兴旺国家与开展中国家的平衡开展原那么、支持“千年开展目标〞、发布有关开展议题的声明、探讨援助有效性和债务减免问题、强调减贫社会包容与可持续增长等。 特别是2022年在首尔召开的G20峰会提出了具有里程碑意义的“首尔共识〞和“跨年度行动方案〞，既有传统的全球开展问题治理思路，又包括新型的全球开展治理模式。[1] 2022年在土耳其安塔利亚召开的峰会通过了G20和低收入开展中国家框架，加强G20在开展领域的对话和参与。2022年G20杭州峰会第一次就落实联合国2030可持续开展议程制定行动方案，呼吁通过开展南北合作、南南合作和三方合作，以及在技术交流和能力建设方面的国际合作，加强国际社会对有效、有针对性的能力建设的支持，帮助开展中国家实现所有可持续开展目标。 3.南南合作框架下新的开展合作机制 南南合作产生于20世纪50年代，是指开展中国家（也被称为全球南部国家）之间资源、技术和知识的交流。由于开展背景和挑战的相似性，南部国家在分享知识、交流技术、形成共同议程和集体行动方面越来越积极。南南合作及其议程必须由南部国家确定，并应继续遵循尊重国家主权、国家所有权以及独立、平等、无条件、不干预内政和互利的原那么。联合国开发方案署指出，南南合作是为实现可持续开展目标、实现繁荣和消除贫困而加强合作的大胆、创新和不断增长的手段。在联合国粮农组织看来，南南合作是开展中国家之间基于团结理念的广泛合作框架，打破了捐助者和受援国之间的传统二分法。它在国际开展合作中发挥着前所未有的作用，南南合作的创新正在产生新的工具和伙伴关系，以解决粮食不平安、贫困和可持续农业问题。 近年来，南南合作的开展也推动了新的开展合作和融资机制的构建，如“一带一路〞建议、金砖国家开发银行、亚洲根底设施投资银行、南南合作援助基金、澜湄合作机制等。 “一带一路〞建议。“一带一路〞建议是为了实现经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，促进沿线各国实现经济政策协调，开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构。在第五届全球智库峰会平行圆桌会议上，俄罗斯科学院远东研究所首席研究员弗拉基米尔·彼得络夫斯基指出，“一带一路〞峰会开启了新的全球治理机制。[2] 金砖国家开发银行。金砖国家开发银行的概念于2022年在新德里举行的第四次金砖国家峰会上提出，以便为金砖国家和其他新兴经济体以及开展中国家的根底设施和可持续开展工程筹集资源。金砖国家开发银行有三个主要特点使其与现有的多边开发银行不同，即南南合作、权力共享和可持续开展的公平性。“全球南部〞国家为自身建立一个开发银行既独特，又必要。尽管金砖国家开发银行的资本根底有限，与世界银行的2320亿美元甚至亚洲开发银行的1650亿美元相比，国家开发银行规模太小，无法向国际货币基金组织和世界银行提出实际挑战。然而，它的诞生确实标志着开展中国家对国际货币基金组织和世界银行实施的主要由美国主导的政策越来越不满。金砖国家开发银行是为了满足全球南部根底设施的特定开展需要而创立的。金砖五国政府根据自己作为“全球北方〞对外援助接受者的经验，热衷于确保其提供的开展资金不受政治条件限制，并且毫不拖延地发放。 亚洲根底设施投资银行。亚洲根底设施投资银行是首个由中国建议成立的多边金融机构，重點支持区域为亚洲国家，重点支持领域是根底设施建设，目标是促进“一带一路〞建设的互联互通和经济一体化，同时加强中国与其他亚洲国家和地区的合作。亚洲根底设施投资银行与现有多边开发银行并不冲突，其成立是为了补充现有多边开发银行的缺乏，从而协同促进亚洲地区的经济稳定和可持续开展。从官方表态中，亚洲根底设施投资银行和金砖国家银行这两个由新兴国家倡导并建立的投资银行，并不是要挑战或取代现有的开展融资体系，而是改进和补充该体系。但仍然有很多评论认为这两个银行的成立对美元体系及其自1944年以来对世界金融流动的控制构成了最大的威胁。亚洲根底设施投资银行可以说是以中国为代表的主要新兴经济体在战后国际金融秩序之外另起炉灶的一种尝试。无论如何，金砖国家开发银行和亚洲根底设施投资银行（亚投行）的成立代表了整个开展融资架构的重大转变。 南南合作援助基金。南南合作援助基金是习近平主席于2022年9月26日在纽约联合国总部出席联合国开展峰会时宣布设立的，首期提供20亿美元，用于支持开展中国家落实2030可持续开展议程。习近平主席在2022年5月“一带一路〞国际合作顶峰论坛开幕式上宣布向南南基金增资10亿美元。南南合作援助基金旨在会聚中国和国际资源，推动南南合作，支持开展中国家平等参与全球经济治理，帮助开展中国家实现2030可持续开展目标，消除贫困，保障民生，实现经济、社会、环境协调开展，实现人与社会、人与自然和谐相处。据国家国际开展合作署2022年3月15日南南合作援助基金简介，中国国内及受援国的社会组织、国内外智库及国际组织等可以申请南南合作援助基金，开展对外援助工程。这些对外援助工程以人道主义援助、农业开展与粮食平安、卫生健康、扶贫、教育培训、可持续工业开展、生态环保、贸易促进、贸易投资便利化等为优先领域，以实施小微型民生工程为主。 澜湄合作机制。澜沧江—湄公河合作（以下简称“澜湄合作〞）是我国与柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南共同发起和建设的新型次区域合作平台，旨在深化六国睦邻友好合作，促进次区域经济社会开展，缩小地区国家开展差距，助力东盟一体化建设和地区一体化进程，为推进南南合作、落实联合国2030可持续开展议程奉献力量。各方将为建设澜湄国家命运共同体，将澜湄合作打造成为亚洲命运共同体建设的“金字招牌〞和“一带一路〞建设的重要平台而共同努力。机制采用“领导人引领、全方位覆盖、各部门参与〞的模式，以工程为本，开始了很多民生工程，旨在建设面向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体，树立以合作共赢为特征的新型国际关系典范。澜湄合作是首个由我国主导的新型周边次区域合作机制，是世界上首个率先响应2022年后开展议程的具体行动，成为推进南南合作的新平台。 二、中国对外援助的战略选择 全球开展治理变革给中国带来了挑战，同时也带来了机遇。我们必须充分认识全球开展治理变革的意义，应对挑战，把握机遇，引领全球开展治理变革，完善全球开展治理架构。对全球开展治理的讨论离不开国际开展援助和国际开展合作。中国对全球开展治理的参与在很大程度上表达在对外援助方面。因此，中国要提升在全球开展治理体系中的话语权，就必须进一步完善对外援助制度，结合全球开展治理机制的新变革，以“一带一路〞建议为抓手推进国际开展合作新平台的建设。 1.完善对外援助制度，提升在国际开展援助体系中的话语权 以中国为代表的新兴援助国的崛起对国际开展援助的理念、规那么和结构等方面产生了假设干影响。尽管如此，主导国际开展援助体系的依然是兴旺国家。未来的国际开展援助规那么有可能呈现两种态势：一种是建立兼容新兴援助国对外援助规那么但仍以兴旺国家为主导的国际开展援助规制体系;另一种是新兴援助国的对外援助规那么与兴旺国家制定的开展援助规那么有同等地位，国际开展援助体系呈现两种并行的开展援助规制。而无论上述哪一种情况的出现，均需要开展中国家进一步改变当前不对等的援助机制。作为世界第四大援助国的中国责无旁贷。中国必须进一步完善自身的对外援助制度，使其在国际开展援助体系中的影响力不断上升，进而提升国际开展援助规那么制定的话语权。 将对外援助理念制度化为纲领。中国对外援助受到开展中国家的普遍欢迎，这得益于其先进的对外援助理念。从提供对外援助之初实行的对外援助八项原那么，到改革开放初期的平等互惠、共同开展，再到新时代提出的人类命运共同体、正确义利观、真实亲诚等新理念，这些都表达了中国特色社会主义的援助模式和援助体系。这些援助理念不仅符合中国国情，而且契合受援国的实际需求，成为国际援助体系中独特的新理念。 在国际开展援助格局发生演变、援助理念出现多元化的背景下，制定对外援助的纲领性文件，将中国的对外援助理念制度化，让国际社会对中国的援助理念有更明确的认知，不仅仅是为中国，也是为了其他开展中国家争取话语权和争取其他开展道路的时机。中国作为开展中国家在援助领域的成就，为其他开展中国家的多元化开展提供了依据。 尽快制定对外援助根本法，夯实对外战略根底。新兴援助国的崛起所带来的国际开展援助格局的演变包括援助结构的变化。如前文所述，南南合作中有55%的资金是用于对外投资的。林毅夫等人提出了超越开展援助结构，将对外援助与外商直接投资结合在一起。 从接受援助最多的非洲国家的角度来讲，他们也认为外商直接投资是经济增长的引擎。非洲国家认为中国在非洲的援助和投资对中非双方都是双赢的。非洲学者Dambisa Moyo在其援助的死亡一书中还论述了贸易对促进增长的作用。截至2022年，中国已连续9年成为非洲第一大贸易伙伴国。在Moyo看来，欧洲总是设置一些贸易壁垒，因而非洲在与欧洲做贸易时，吃亏的总是非洲。而中国那么是一个公平的贸易伙伴。尽管贸易不是解决非洲一切问题的灵丹妙药，但每年来自中国上千亿美元的贸易额，还是能够解决很多问题的。 因此，无论是从提供援助的新兴援