B.16_数字赋能自然资源配置效率提升的路径探讨.pdf

社会科学文献出版社版权所有，深圳图书馆下载使用广州蓝皮书数字经济.数字赋能自然资源配置效率提升的路径探讨 连 玮*摘要：数据作为数字时代的基础性资源和战略要素，已成为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。如何利用数据要素赋能做好自然资源的科学保护和合理利用，是我国自然资源保护与合理利用面临的时代课题。本文通过系统总结梳理国外自然资源管理制度演变的思想脉络，从数字化治理角度研究我国涉及自然资源保护开发的重要顶层设计的主旨初衷，分析数字化治理对自然资源保护和利用的重要意义，并以广州为例，探讨了其推进土地要素市场化过程中数字化应用场景和路径方向。关键词：数字治理 自然资源 配置效率 土地市场 广州自然资源是人类赖以生存和发展的物质基础和空间载体，自然资源的科学保护和合理利用是可持续发展和生态文明建设的重要内容，而当前我国部分自然资源对外依存度还比较高，国外供应体系面临较大不确定性，资源安全形势不容乐观。如何实现有限的自然资源的科学保护，提升配置利用效率，保障供应链安全，成为当下的重要挑战。数字技术和数字化应用场景广泛渗透覆盖，如北斗导航、智慧国土、智能生态修复技术在自然资源领域的应用加速改变了传统的自然资源保护和利用方式，采用数字化052*连玮，广州市城市规划编制研究中心，研究方向为城市规划、区域经济。社会科学文献出版社版权所有，深圳图书馆下载使用数字赋能自然资源配置效率提升的路径探讨治理方式，为更好推动自然资源保护、提升配置利用效率提供了可能路径。一自然资源保护利用制度的演进（一）西方国家自然资源核算体系的研究 国外关于自然资源核算体系的研究起步较早，最新得到国际公认的是联合国 2008 年修订的国民账户体系（System of National Accounts，SNA），其建立初衷是将企业资产负债表的经验运用于经济体，将经济体内某一时点所有经济部门的资产与负债分类加总列示，得到反映该经济体总量（存量）的报表。其中资源资产属于国家资产负债表中的其他非金融资产，主要包括土地、矿产和能源储备、非培育性生物资源、水资源和其他自然资源，并明确了各类自然资源的核算范围以及估价方法。之后联合国又制订了 2012 年环境经济核算体系：中心框架（System of Environmental Economic Accounting 2012：Central Framework，简称 SEEA 2012），进一步将自然资源作为环境资产纳入核算，通过核算实物量流量表、可商品化的资源价值量表及环境污染成本、环境治理成本，揭示特定时空内的资源存量水平和识别导致资源增减变动的原因。继 SEEA2012 之后，联合国又深化出台了 实验生态系统核算（简称 SEEA2012-EEA）。该系统为自然资源作为生态资产核算提供了参考方法。上述三种自然资源核算体系方法具有比较强的代表性、可行性，三种方法都基于自然资源的资产属性，自然资源转化为自然资产进行核算过程中，需要开展实物量和价值量两部分核算。实物量统计结合自然资源自身的特征，主要聚焦类型、数量、质量、分布等信息，价值量评估可聚焦经济、生态价值等两种类型。（二）我国自然资源保护利用制度的演进相对而言，我国对自然资源保护和市场化配置机制的研究以及措施152社会科学文献出版社版权所有，深圳图书馆下载使用广州蓝皮书数字经济落实相对较晚，近年来，国家层面高度重视自然资源的保护和利用，从顶层设计高度逐步明确了各项制度。大致可以从三份国家级文件中进行梳理。1.开展自然资源资产核算，构建自然资源资产负债表2015 年中共中央、国务院发布 生态文明体制改革总体方案，提出“构建水资源、土地资源、森林资源等的资产负债核算方法，建立实物量核算账户，明确分类标准和统计规范，定期评估自然资源资产变化情况”，标志着自然资源核算工作正式开启。十九届四中全会通过 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定，提出“强化自然资源管控”，通过专项报表反映自然资源实物量存量现状和流量变化，要求对全民所有自然资源资产负债表能深入挖掘和分析专项报表数据，反映情况、揭示问题，并将其作为监督考核的工具，促进自然资源的合理开发和生态保护修复。至此，作为编制自然资源资产负债表基础的自然资源核算工作开始如火如荼开展起来。2.以自然资源核算带动自然资源调查监测和确权登记，推进自然资源资产产权制度改革2019 年 4 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发 关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见，旨在以落实自然资源资产产权主体为落点，以调查监测和确权登记为基础，着力促进自然资源集约开发利用和生态保护修复。这次改革重点明确了三个方向：一是要建立全民所有自然资源资产价值评估和资产核算体系，一次摸清自然资源资产“家底”、维护所有者权益、合理配置全民所有自然资源资产。二是加快推进自然资源资产产权制度改革，要按照所有者和监管者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职252调查监测：初期的自然资源核查是对实物量、价值量的全面清查，在此基础上进一步开展的核查是变更监测，整个过程统称为调查监测。社会科学文献出版社版权所有，深圳图书馆下载使用数字赋能自然资源配置效率提升的路径探讨责的体制。三是完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。3.挖掘数据“红利”，发挥市场对资源配置的决定性作用充分利用自然资源资产价值评估和资产核算产生的数据“红利”，构建统一开放、竞争有序的社会主义市场经济体系，促进要素有序流动，发挥市场对资源配置的决定性作用，推动实现国民经济质量变革、效率变革、动力变革。2020 年 3 月，中共中央、国务院发布 关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见，自然资源产权制度改革的思路和方向更加清晰，特别是为进一步利用市场机制实现土地资源合理开发利用和保护增值指明了方向。而作为工作基础最关键的土地资源资产核算及确权登记数据要素功不可没。从开始提出建立自然资源资产负债表到近期提出土地要素的市场化配置，这一系列的逐步递进为建立健全城乡统一的建设用地市场、指导农村集体经营性建设用地入市、建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度都提供了扎实的数据分析基础。为充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩机制，为乡村振兴和城乡融合发展的土地要素保障做好了“台账”支撑，也对未来深化产业用地市场化配置改革，健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场供应体系提供了价值保障体系，更是在完善土地利用计划管理，加强土地供应利用统计监测，实施城乡土地统一调查、统一规划、统一整治、统一登记方面发挥了不可替代的积极作用。以上三份顶层设计文件明确了自然资源保护利用中遇到的一系列难题和重点领域，任务衔接层层递进，成果应用日渐明晰。其目的之一是实现“资源-资产-资本”的价值和治理理念，以便更充分地利用市场化机制和经济手段有效配置自然资源，加快推进自然资源及其产品价格改革，完善自然资源有偿使用机制，推动自然资源市场建设，推进自然资源精准配置和节约集约利用。352社会科学文献出版社版权所有，深圳图书馆下载使用广州蓝皮书数字经济二数字化对自然资源保护和利用的重要意义数字化治理方式已经在土地资源的保护和配置中发挥了重要作用，它将继续在促进其他自然资源要素市场化配置、引导建立生态产品价值实现机制中实现应用赋能，提升资源利用效率，推进生态文明建设。（一）数字思维助力提升国土空间治理能力国土空间规划改革的总体要求是实现我国空间治理能力和治理体系现代化。国土空间规划“一张图”建设为数字中国提供统一的空间定位框架和分析基础，是数字政府、数字经济重要的战略性数据资源和生产要素。以国土空间规划数据底板为基础，建立以自然环境承载力评价及国土空间开发适宜性评价为代表的现状基础评价，包含对土地、矿产、森林、海洋、草原等自然资源现状和潜力分析评价，可以开展国土空间保护分析评价，对基本农田、自然保护区、国家公园等国土空间保护状况进行分析；对国土空间规划的三条红线、自然资源、“三生”空间等开发利用情况进行分析。根据国土空间监测预警指标体系，动态采集、接入并汇集多源数据，定期发布监测报告，并将监测结果作为关键指标制度、重大问题预警、规划实施评估的基础依据，可以对国土空间政策执行和规划实施的主体进行绩效考核（见图 1）。将山水林田湖草等要素数据与经济社会发展数据进行关联、耦合、比对、分析，还可以客观反映社会经济发展和生态文明建设总体情况。（二）释放自然资源调查监测数据“红利”，加快推进土地要素市场化配置实践探索 依托自然资源统一核查和第三次全国国土调查和地理国情监测，可以建成覆盖国家、省、地、县四级国土调查数据库和共享应用平台，逐步实现自然资源核查向自然资源监测的转化创新。通过调查监测建立自然资源分等定452社会科学文献出版社版权所有，深圳图书馆下载使用数字赋能自然资源配置效率提升的路径探讨图 1 国土空间基础信息数据资源分类体系及规划应用系统级和价格评估制度，发布自然资源分等定级、价格评估通则、全民所有土地资源资产核算技术规程等行业标准，可以推进全国城乡公示地价体系建设，为加快实现土地要素市场化配置做好了前期的充分准备。近期针对国有土地资源资产的核算，有助于在国有土地划拨、出让、租赁、作价出资入股以及土地使用权转让时，提供价值依据，扩大国有土地有偿使用范围，防止国有资产流失。（三）夯实自然资源数据基础，探索生态产品价值实现机制以自然资源核查成果为基础，推进自然资源统一确权登记，清晰界定自然资源资产的产权主体和边界，逐步查清各类自然资源的数量、质量、结构等，可为生态产品信息普查提供支持。推进山水林田湖草沙一体化保护修复，按照“谁修复、谁受益”的原则，鼓励采用“生态银行”“两山银行”模式搭建自然资源资产运营管理平台，可灵活运用碳排552社会科学文献出版社版权所有，深圳图书馆下载使用广州蓝皮书数字经济放权、排污权、用能权、用水权等权益设计资源环境融资交易机制。同步探索通过产权激励、产业扶持、资源指标交易、盘活存量建设用地等方式创造市场对生态产品的交易需求，可实现生态保护修复和生态产业发展的双重目标。研究探索林草等碳汇参与碳市场抵消和碳中和补偿，建立能够反映碳汇价值的生态保护补偿机制，可全方位多角度构建生态产品价值实现途径。三以数字化优化广州土地要素市场化配置的路径广州作为超大城市，国土面积虽然在全国并不居前列，但市场经济蓬勃发展，城市化进展极为迅速，因而其在全国范围内比较早地开展土地要素市场化改革工作。同时，经过多年来的积累，广州数字经济总体实力位于全国第一梯队，在数字政府、数字社会、数字经济中数字技术和应用模式都已经广泛渗透，在国土自然资源的保护利用中，广州已经开展一系列尝试和试点，总体上形成了三方面的数字化治理和应用的路径。（一）以数字化系统动态归集国有建设用地配置信息，夯实资产价格变更基础 在全国一盘棋的思路指引下，广州可建立数字化系统，实时反映国土资源资产分布和利用情况，准确反映市场价格变动情况，对已公布或尚未公布正在按程序审查的基准地价成果数据（含级别地价、区片地价及路线价）、标定地价成果数据、城市监测地价成果数据进行统一归集，做到与国家、省的数据一致，实时动态反映。同时，在农用地方面，广州可积极配合国家层面，建立数字化平台，准确反映国有农用地资产变动情况，做好国有农用地资产清查国家级价格体系的建设工作。通过建立数字化平台，协助判断广州市域国家级农用地均质区域划分结果的合理性，对均质区域划分存在样点缺失、样点不足、样点信号代表性不强等问题造成价格异常的情况开展详细调查，更正或补充上报租赁样点。652社会科学文献出版社版权所有，深圳图书馆下载使用数字赋能自然资源配置效率提升的路径探讨（二）以数字化平台多维度反映土地资源配置利用动态