2023年实施乡财县管财政体制的对策探讨.docx

实施乡财县管财政体制的对策探讨 乡镇财政是我国现行财政体制中最基层的一级财政，是国家财政的基石。全面取消农业税后，乡镇财政收支矛盾异常突出，危机四伏，严重影响着乡镇政权的稳定和乡镇经济的开展。社会上流传着这样一句顺口溜：“国家财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政勉勉强强，县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光。〞一语道出了当前县乡财政的困境。在这样的困境下，乡镇还要保工资，保正常运转，靠转移支付只能是杯水车薪。由于乡镇财源根底薄弱，特别是农村税费改革后，乡镇财政收入规模急剧萎缩，财政收入规模小、供养人员多、债务负担重的矛盾十分突出。但另一方面，乡镇支出行为极不标准，在财政出现“饥饿〞特征的情况下，地方政府的“形象工程〞、“政绩工程〞却照搞不误，各类支出工程层出不穷，乱进人、滥举债的漏洞始终难以弥合。因此，加强乡镇财政管理，缓解乡镇财政困难，从制度上标准乡镇财政的收支，探索乡镇财政管理的新机制，成为当前一个十分迫切的课题。 一改革现行乡镇财政体制是大势所趋 20世纪80年代初到90年代中后期，由于家庭联产承包责任制的实行和乡镇企业的迅速开展，乡镇财政经济得到了飞速开展。但进入90年代后期，外部环境逐步严峻，一方面随着农业小生产方式与大市场的矛盾日益突出，严重影响了农业经济效益和农民收入的提高；另一方面市场竞争加剧后，乡镇企业在经营机制和经济技术实力方面的缺陷日益突出，企业亏损额和亏损面迅速扩大。在这一大背景下，乡镇财政经济的开展速度明显减缓。特别是老少边区乡镇，由于自然条件的限制，贫困人口比例较大，根底设施相对落后。以某地为例，该市三个贫困乡镇2023年实现财政收入202326万元，仅占全市乡镇场财政收入的8.7%，农民人均纯收入平均为1800元，人均财政收入为12023元。农业根底脆弱和工业进程滞后，导致经济增长缓慢，财政状况困难，工资难以为继。2023年，该市实现地区生产总值46.6亿元，实现财政收入39188万元，其中税收收入2120236万元，占财政收入53.8%。从收入级层看：中央级收入2023236万元，占税收收入的48.5%；省级收入2678万元，占税收收入的12.7%；市级收入8172万元，占税收收入的38.8%。其中：市直完成1332023万元，占税收收入的63.1%，镇处完成7776万元，占税收收入的36.9%。2023年，全市税收过百万元的企业有30家，实现税收13062万元，占税收总额的62%，其中镇处企业有13家，实现税收2667万元，占镇处实现税收额的34%，占全市税收总额的13%。 综上所述，当前乡镇财政困难，概括起来主要表现在以下“四难〞上： 一是财政收不抵支，维持运转难。受现行的财政管理体制影响，各级都侧重于集中后进行整体调控。从某市乡镇财政综合上来的情况看，搞财源建设、抓财政收入已成为乡镇财政工作迫在眉睫的头等大事。财源建设搞不好，财税收入上不来，过半或年终任务完不成，乡镇干部便得垫税预交。搞好财源建设，不仅要政策、科技和信息投入，更需要资金投入，而目前的乡镇财政根本上是一个“吃饭〞财政，对财源建设根本无力投入资金，财源建设成了纸上谈兵，导致收入增长乏力。由于乡镇收入块头小，增长绝对额甚少，远远抵不上支出绝对额增长，故而收支缺口非但未能缩小，反而在拉大，乡镇财政平衡日趋艰难，特别是一些贫困乡镇甚至出现用高利贷来维持机关正常办公，差旅费、公费医疗无法报销，乡镇财力水平实际难以维持基层政权的运转。 二是乡镇责大权小，管理调控难。乡镇政府是责大权小的政府，却承担了太多的工作任务。“上面千条线，下面一根针〞，许多事情都最终要落实到乡镇层面上来。县乡财政是最苦的财政，特别乡镇财政没有自己稳定的收入来源，更是难上加难。但群众对社会事业开展的要求与乡镇财政收入的来源形成鲜明比照，常常是没有这方面的收入，却有这方面的支出。比方道路、桥梁建设，农村“普九〞教育，乡镇根本没有这方面的收入，却要承担这方面的义务，难以胜任。于是，在资金调度上只能“拆东墙补西墙〞。由于乡镇资金短缺，资金被垫用、移用，支出性费用被挂帐不付现象十分普遍，严重影响乡镇财政资金正常周转，冲击财政预算收支平衡。近几年来，预算外支出挤占预算资金情况相当突出，过去的“预算内管吃饭，预算外管运转〞格局被打破。早几年前的教育投入，已使不少乡镇背上了沉重的负担，成为乡镇债务的主要来源。 三是可用财力缺乏，公共效劳难。深化农村税费改革后，乡镇财政收入“蛋糕〞越做越小。据某市统计，免征农业税后，乡镇财政收入将因此减少1713万元，可支配财力更少了。但在减少乡镇财权的同时，乡镇事权却比以前有所增加，农村公益事业建设、社会保障支出、农村卫生、义务教育“两免一补〞政策等等。支出的压力日益加重，在财政保支出、保运转的压力困难的情况下，根本无力提供农村公共效劳和公共产品。 四债务包袱重，消赤减债难。某市的乡镇财政赤字负债额大、面广、归还难，并呈增长趋势。据统计，目前某市乡镇赤字总额达2577万元，平均每个乡镇95.4万元，负债总额达23760万元，平均每个乡镇880万元，不少乡镇已到“工资停发、发票停报、车子停开、 停打〞的地步。沉重的财政包袱象“滚雪球〞一样越滚越大，即便从现在起只收不用，也要假设干年才能消化完，有的乡镇负债额甚至远远高于年度乡镇可组织收入的规模。乡镇负债是一个亟需解决而又一时无法解决的难题，基层政府对此几乎无能为力。 透视与剖析当前乡镇财政运行中存在的“四难〞问题，笔者认为：作为乡镇财政管理方式的重大变革，实施“乡财县管乡用〞，对于进一步稳固农村税费改革成果，缓解县乡财政困难，提高财政管理水平，促进乡镇经济和社会事业的全面开展，具有十分重要的意义。首先，是适应乡镇政府职能转变的需要。由于大局部乡镇经济规模小，经济开展水平低，财政自求平衡的根底和自我开展的能力都比较弱。2022年以来，随着农村税费改革和公共财政支出改革的全面推进，以及农村金融体制、税务管理体制的调整，农村中小学教师工资上划、乡镇卫生院改为县市级供应等，乡镇政府职能在本身就不健全的情况下，又进一步弱化。与此相适应，乡镇财政收入萎缩，乡镇财政支出范围缩小，乡镇财政供应人员减少。现行的乡镇财政管理方式，愈来愈不能适应新形势的需要，迫切要求改革，使之与乡镇经济开展水平和职能相适应。其次，是稳固农村税费改革成果的需要。当前农村税费改革取得了阶段性成效，农民负担大幅度减轻，乡镇收入趋于标准。但是，由于在支出上尚未建立严格的约束机制，农民负担反弹的压力仍然存在，乡镇财政支出管理方面的问题愈益突出，“站得住的顶不住，顶得住的站不住〞，成为乡镇财政监管乏力的真实写照。如何标准乡镇财政支出管理，成为事关稳固农村税费改革成果的一个重要问题。再次，是深化共财政改革的需要。当前省、市、县三级在标准预算编制、推进部门预算改革、实行国库集中收付、创新支出方式、加强财政监督等方面，取得了明显的效果。但乡镇公共财政改革明显滞后，迫切需要向乡镇延伸。目前县市财政承担了乡镇财政原来承担的大局部支出责任，通过实行乡财县管改革，可以催促乡镇依法组织预算内外收入，防止收人体外循环，确保乡镇按照“保工资、保运转、保重点〞的顺序合理安排支出，保障乡镇工资正常发放。最后，是逐步缓解乡镇财政困难的需要。乡镇财政困难最根本的原因，一个是“人〞、一个是“债〞，就是养人太多，债务太重。只有把“人〞和“债〞的口子扎住并逐步消化，乡镇财政走出困境才有希望。实行乡财县管，就是要抓住“人〞和“债〞这两个突出问题，切实标准乡镇支出，严格控制乡镇进人和举债，按照必保支出、必要支出、一般支出、专项支出的顺序，保障乡镇合理的支出需要，逐步缓解乡镇财政困难。 二“乡财县管乡用〞财政体制改革模式选择 （一）指导思想和根本原那么 指导思想。围绕建立社会主义市场经济条件下的公共财政总体目标，按照乡镇综合配套改革要求，努力做到乡镇困难上移，县市财力下移。标准乡镇财政收支行为，确保乡镇根本支出需要，缓解乡镇财政困难，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会政治稳定，充分调动县乡两级开展经济、加强财源建设和增收节支的积极性。 根本原那么：概括起来就是：“四项不变，五个直达〞即：乡镇资金的所有权、使用权、审批权、核算权不变，实行干部教师工资直达个人帐户，各种专项资金、乡镇公用事业开展经费直达工程，税收收入直达国库，非税收入直达国库或财政专户。 （二）主要内容和根本要求 主要内容。概括为“预算共编，帐户统设，集中收付，采购统办，票据统管，县乡联网。〞一是在预算编制上，县市级财政部门明确预算安排顺序和重点，乡镇政府根据县市财政部门指导意见，编制本级预算草案并按照程序报批。二是取消乡镇财政总预算会计和金融帐户，由县市级财政部门在各乡镇金融机构统一开设财政帐户，代理核算会计业务。三是乡镇预算内外收支全部纳入县市级财政集中收付。四是凡纳入政府集中采购目录的乡镇各项采购支出，交县市政府采购中心集中统一办理，采购资金由县市财政部门直接拨付供应商。五是县市财政部门统一管理乡镇行政事业性收费票据，票款同行，以票管收。六是乡镇财XX县区市财政联网，财政支出实行网上申请、审核、支付和查询。 根本要求。概括为“收入直达，核定支出，债务锁定，政策奖励。〞 收入直达。按照“金税工程〞、“金财工程〞和财税库行横向联网的要求，全面推行税收收入直XX县区市级国库，乡镇政府负责协税护税，使税收收入即缴直达国库，杜绝滞留、挪用，确保税收收入的平安及时入库。对乡镇各种非税收入纳入国库集中收付系统，逐步实现乡镇非税收入直XX县区市级国库或财政专户。 核定支出。首先是界定支出范围。具体为。设在乡镇范围内没有上划的行政、财政人员（包括经管定编人员）工资及公用经费；农村税改后对乡镇村的转移支付；在乡镇设置2023年转制站所按“养事不养人〞的原那么，维持上一轮财政体制支出基数不变。其次是核定支出基数。主要是对人员基数的核定，财政供应人数按乡镇综合配套改革后的人数核定；人员经费、公用经费的核定，根据省级财政根本保障测算和部门预算测算标准，结合县市实际基数计算；对用于乡镇方案生育、优抚、乡村道路建设、村级正常运转支出的农村税改专项转移支付资金，按有关文件分配执行，单独结算；用于村级的原农业税附加和特产税附加支出基数核定，单独结算。 债务锁定。按照“锁定旧债、不增新债、明确责任、逐步化解〞的要求，通过严格审计和核定程序，锁定乡镇2023年底债权债务。同时明确乡镇政府为债权债务主体，建立严格的债务管理制度。县市政府与各乡镇政府签定债务锁定和消化责任状，并实行责任追究。 政策奖励。鼓励乡镇政府加大财源建设力度、加大财务管理力度、加大惠农政策落实力度，促进乡镇财政收支状况走上良性循环开展道路。对乡镇招商引资、当年新注册的新建工程新增税收、乡镇综合配套改革达标、涉农补助及转移支付资金到位等惠农政策落实、农民负担监督等方面实行政策专项奖励，把乡镇新办工程财政奉献率、新型合作医疗参合率、专项资金管理、涉农补助发放、村组干部工资直达等工作纳入政策奖励范围，实行百分量化考核。 （三）配套措施。一是搞好四项清理，核实乡镇财务状况。即人员清理、账户清理、票据清理、债权债务清理。二是加强预算编制管理，从严控制支出，同时加强工程评审和政府采购工作。三是加强村级经费管理。统一设立“村级经费户〞，村级组织的转移支付补助直接进入“村级经费户〞，确保村级经费专款专用。四是稳定乡镇财政队伍，加强人员培训。重申乡镇财政人事由县市财政垂直管理，稳定乡镇财政队伍，同时加大培训力度，将财政人员后续教育列入工作方案，不断提高乡镇财政队伍的综合素质。五是加强网络根底设施建设，实现县乡网络渠道畅通。 三完善“乡财县管乡用〞财政体制的对策建议 “财〞是“政〞的根底，管好“财〞