2023年我国土地管理制度及改革.docx

我国土地管理制度及改革 当前中国土地管理面临的形势与问题 中国现行土地管理制度建立至今这段时期，正值中国实施改革开放战略，走中国特色社会主义开展道路，中国经济取得奇迹般的增长。自1978年改革开放以来，国内生产总值（gdp）持续以2023%左右的速度增长，2023年中国gdp总量为47.16万亿元，成为世界第二大经济体，gdp占全球的份额由1979年的0.98%增至2023年的8.4%。与此同时，中国步入了工业化、城镇化快速开展时期。中3国城镇化水平由1978年的17.9%增至2023年51.27%，城镇人口数千年以来首次超过农村人口。面对中国社会经济开展的大好形势，中国土地管理工作始终处于两难境地。一方面，中国是一个人口大国，理应将保障国家粮食平安，解决13亿人口吃饭以及子孙后代的生存与开展问题作为头等大事对待，“保护耕地就是保护我们的生命线〞。这是中国土地管理要处理好的第一要务；另一方面，“开展才是硬道理〞，工业化、城镇化是现代化开展的必由之路。土地是工业化、城镇化的物质载体，各项建设不可防止地要占用一局部土地其中包括耕地，保护资源与保障开展，是我国今天和今后相当长时期内需要认真研究和破解的两难问题，处理好这一对矛盾，是对中国土地管理制度和中国人民智慧与能力的严峻考验。当今中国土地管理实践中出现了一些问题，引起学术界对中国现行土地管理制度的反思和对现行制度设计及其执行效率的质疑。中国实行世界上最严格的耕地保护制度和节约用地制度，实际上耕地面积逐年急剧减少，1996—2023年15年间减少1.24亿亩，减幅为6.4%。1996—2023年各类建设用地占用耕地面积达178.36万公顷，占这段时期耕地减少总量的15.26%。按照土地管理法规定严格控制建设用地总量，实际上城乡建设用地逐年扩展，1996—202223年13年间扩展3.8万平方公里，增幅为13.33%。随着城镇化进程的推进，政策期望农村人口减少伴随农村居民点用地减少，实际上城市用地增长速度快于人口增长速度和农村人地逆向变化，2023年城市用地人口弹性系数为2.2023（合理限1.12），1997-202223年12年农村人口减少13%，农村居民点用地增加4%。出台闲置土地管理方法，实际上大量闲置土地依然存在，2023年底全国闲置土地17.9万亩，2023年全国未开工房地产用地为21.3万公顷，和未竣工房地产用地45.5万公顷，按1.5容积率计，可建32亿平方米和68亿平方米的房屋。村庄用地无法流转，全国闲置村庄用地达7万平方公里（1亿亩）。在中国实行最严格的节约用地制度，实际上开发区用地无序扩张，202223年全国开发区用地面积3.86万平方公里，已超过全国存量城市建设用地3.40万平方公里，土地低效利用，202223年全国每亿gdp占用2281公顷，是世界平均水平的1.89倍。1992年中央和地方分税制施行以后，突显现行土地管理制度的“卖地机制〞，造成城市化对土地财政的严重依赖，202223年全国土地出让收入2.9万亿元，占全国财政收入的71.6%。地方政府存在巨大的金融分险，2023年土地金融达11万亿元，为当年地方财政收入的3倍，为当年全国财政收入的1.6倍。面对上述总总政策执行中事以愿为的现象不得不引起人们的反思，是有关制度与政策设计出了问题，还是由于政府执行力有误而违背其设计初衷，中国现行土地管理制度面临着严峻挑战，对其改革的讨论自然地被提上了议事日程。目前我国学术界对我国现行土地管理制度改革取向存在三种不同意见：（1）实行土地管理的市场决定制。充分发挥土地市场在土地配置中的主导作用，政府发挥辅导作用。（2）实行土地管理的委托代理制。中央政府作为委托人将全国大局部土地下放给地方政府（作为代理人）代管，地方政府每年向中央政府交纳“土地占有税〞。（3）实行土地管理中央集权制。从中央到地方各级政府土地管理系统实行单线、垂直、封闭式管理。作者认为上述三种改革取向各有利弊，但以在现行土地管理制度框架内实行改革为上。以下就是本人关于中国现行土地管理制度改革内容的思考。 中国现行土地管理制度未来改革取向 1.重新确立政府角色定位，充分发挥土地管理主体的作用中华人民共和国宪法第十条第一款规定：“城市土地属国家所有。〞1998年8月29日修订通过的中华人民共和国土地管理法第二条第二款规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。〞我国现行法律明确指出，国务院是国有土地所有权的代表行使主体（而非所有主体），是典型代理机制下的执行主体。实际上由于我国地域辽阔，各地社会经济开展不平衡，由国务院直接行使土地所有权是不现实的，于是国务院要用分级代理机制，委托省、地（市）、县、乡各级政府代理行使土地所有权。从法律上讲，各地方政府不具有代表国家行使土地所有权的资格，但具有代表国务院行使具体的土地管理职能。值得指出的是，由于我国现行土地产权与管理制度，使得我国政府在一定程度上集所有、经营和管理三者于一身，在职能或权益上表现出重叠特征，但三者的利益并不重合，这就是我国现行土地管理制度种种弊端之根源所在。由于中央政府考虑的是国家整体和长远利益，而地方政府行为那么多强调地方局部和当前利益，这就是常说的中央政府和地方政府的管理目标函数不一致。现实生活中保护耕地是中央政府的政策目标，而地方政府那么以开展经济为其目标，这也就是严格的耕地保护制度的执行结果是耕地面积逐年减少的根源之所在，这就是我们常说的中央和地方政府之间的博弈。正是因为所有、经营和管理三种权益的重叠和冲突，在土地管理实践中不可防止地出现经营者利益为导向，所有者的权益被忽略，管理者的职能被弱化。按照委托—代理制运作分析，委托人（中央政府）追求土地所有权益最大化，而代理人（各级地方政府）却寻求在满足一定所有权益要求的条件下实现自我收益的最大化。可是这两个最大化的不重叠，其目标与政策导向是不一致的，在信息不对称的条件下，最终必将以损失土地所有者权益而告终。这就是许多中央政府出台的政策无法按设计初衷得以执行或采取所谓的“下有对策〞限度内执行，甚至冠以实行“差异化管理〞的真实原因。重新确立政府角色定位，除去要确立中央政府和地方政府权利边界以外，主要突显政府的管理者功能，要充分发挥政府作为土地管理主体的作用。具体改革指向是政府不参与土地经营活动，将土地经营权交给国务院授权的国有地产经营公司负责经营，地方政府的财政收入可以通过开征不动产税来解决。实践证明，政府经营土地制度，实际上使政府扮演了“经营者〞的角色，政府既是“运发动〞，又是“裁判员〞，这就决定了政府管理者功能的缺失。尤其是自1992年分税制建立以来，政府作为土地经营者的角色得到进一步强化，现行土地使用权出让制度的弊端导向是土地出让面积愈多，政府获得土地出让金愈多，地方财政收入越丰，最终形成了一个以出让土地为中心的有地就有钱，要钱就卖地，土地经营至上的怪圈，而使政府作为所有者和管理者的角色形同虚设。这种制度安排使市场秩序混乱，管理过程不透明和企业行为扭曲，大量国有资产流失，同时为热衷于以权谋私的政府官员提供寻租时机。土地管理部门不参与土地经营活动，其建立初期就已经明确。当时国务院机构改革办公室对土地管理部门的定位就是国家行政管理体系中的执法部门和监督部门，同时是国有土地产权代表，承担着保护国家土地资源，防治国有资产流失的责任，不参与土地经营活动。 2.尽快出台土地根本法律，构建良好的土地管理的法制环境至今我国仅公布实行中华人民共和国土地管理法，在土地管理过程中常常遇到该法与草原法森林法农业法土地承包法渔业法城市房地产管理法城乡规划法等法律如何协调和衔接问题，在操作层面上未得到解决导致土地管理政策受制于现行土地法律框架而无法执行。究其原因就是土地上位法律缺失所造成的。作为土地管理客体的土地，既包括城市土地，又包括农村土地；既包括农用6地，又包括建设用地和未利用地；既包括耕地，又包括林地、草地和水地。这里所指的土地是广义的概念，不同时代的学者和相关法律由于其研究的出发点和侧重点不同，使“土地〞这一核心概念及其特征的认识极不统一，见仁见智，这就造成我国土地立法上存在核心概念上的“硬伤〞。1986年公布中华人民共和国民法通那么第七十四条规定，“集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等是劳动群众集体组织的财产，属于劳动群众集体所有〞。之后公布的土地管理法、物权法等均采用此种土地概念，其弊端将土地母概念及其子概念混为一谈，试想管理客体尚未明晰、权利边界尚未划定的土地管理制度在实践中如何执行。于是就出现了土地管理法在规定对林地、草原、水面、滩涂确权时，应按照森林法、草原法和渔业法的有关规定办理也就不奇怪了。在土地管理法86条款中仅有4条款涉及城市土地，实难据其对城市土地实行科学管理。试问土地管理法中“土地〞两字是指什么土地。依其既不能管理城市土地，又不能管理非耕地的其他农用地，由此得出的最终结论是土地管理法的法律作用仅限于耕地，难怪有人称谓土地管理法为“农业土地管理法〞或“耕地管理法〞。有限的法律效率的土地管理法怎能肩负城乡土地统一管理的重任，又为管理全部土地提供法律保障。土地是由各类用地包括耕地、林地、牧地、水域、建设用地、未利用地所组成。各类用地之间存在着彼此消长关系。既然是土地管理法就要管理农用地又要管理建设用地了。只管理农用地不管理建设用地，农用地是无法管理好的。为了明确土地管理制度的法律边界，必须明晰土地管理的客体，构建良好的土地管理法律环境，尽快公布实施中华人民共和国土地法。这是中国现行土地管理制度改革的呼唤，也是多年来中国政府和学术界为之努力的至今尚未实现的目标。据我所知，1986年土地管理法文本在向人大常委会提交审议时的名称为中华人民共和国土地法，正式公布却增加“管理〞两字。1986年3月党中央、国务院就提出“抓紧制定中华人民共和国土地法〞。1998年原国家土地管理局已草拟中华人民共和国土地法（初稿）。202223年9月在夏季达沃斯论坛上，温家宝总理提出解决中国土地问题的有效途径，就是将其纳入中华人民共和国土地法的调整范围，弥补土地管理法的缺乏。回忆中国土地制度改革的历程和土地管理法实施20多年的实践经验，充分证明制定并明确公民在土地上的权利和义务，调整土地关系包括公法和私法关系，协调土地民事权利与土地行政管理之间的关系，出台包括土地上多种权利关系的根本大法，即中华人民共和国土地法是非常必要也是势在必行。必须以广义“土地〞概念作为土地立法根底，全面系统地设定各类土地权利及其法律地位，为中国现行土地管理制度改革提供良好的法制环境。 3.实施土地权利登记，切实保护土地权人的权益孟子曰。“仁政必自经界始〞。我国民法通那么采用登记要件主义，买卖契约虽有效成立，标的物所有权并不当然移转，其所有权的移转必须以登记为要件。我国物权法规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。土地确权是明晰产权主体和所有权归属，定界是确定土地权利边界四至，登记是土地权利的法律保障，发证是土地登记的法律文件。土地权利登记是土地制度改革的重要根底性工作，长期以来，由于各种原因，这项关系产权制度建设的根底性工作进展不尽如人意。以2022年为例，全国有519.2万个村民小组，共颁发集体土地所有权证12023万本，仅占村民小组的21.2%，土地登记覆盖率极低。这种现象与“重确权轻定界〞的认识误区有关，甚至于形成“产权不明晰无法登记——未经登记的土地权利无法保障〞的怪圈，打破这一怪圈的有效途径就是适时开展土地权利登记，借助登记推进明晰产权，否那么产权永远是模糊的。从另外一个角度而言，在中国模糊产权之所以得以存在，就是没有认真开展土地权利登记工作。这里必须指出，定界是登记的根底和依据，定界就是要确定每宗地的边界线上界址点的坐标之后，该宗地在空间上才是唯一的，也就不会发生土地边界纠纷。当农民就像城市居民一样拿到属于自己的土地证书，保证土地权利合理流转，保障农民土地权益才有可能实现，否那么，充其量属于理论探讨。