2023年县区集体林权制度改革效果问题及对策研究.doc

XX县区集体林权制度改革效果、问题及对策研究 XX省集体林权制度改革法律问题研究 [内容]：集体林权制度改革，是我国农村经营制度的又一项重大变革。此项制度改革是为了贯彻落实中央10号文件，其中最核心的内容就是：把林地承包经营权和林木所有权落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。集体林权制度改革是稳定和完善农村根本经营制度的必然要求，也是促进农民就业增收的战略举措，更能表达建设生态文明的重要内容。因为集体林权制度改革涉及25亿多亩林地，关系到9亿农民的切身利益，是从根本上解决“三农〞问题的有效措施。对于林权制度国外很早就有研究，而对于中国的林权制度现在正在改革试点过程当中，青海就是其中之一，我省集体林权制度改革自202322年开始在XX县区试点以来，目前，试点范围已扩大到11个县，试点类型由农业区向草原延伸，但是在集体林权的改革中也存在很多的问题，比方当前营造林工作中存在的一些群众积极性不高，生态公益林建设缺乏开展后劲，进展不平衡、根底工作不够扎实、产权流转机制不健全、资产评估机构亟待完善、林业产业受到抑制等问题，所以本文就从青海集体林权制度改革的历史和现状，改革面临的问题，难点以及相应的对策进行分析，使林权制度改革的效果发挥到极致，真正的为农民带来效益。 [关键词]：林权农村根本经营制度产权流转农业效益 长期以来，在我国的农村土地制度实践中，人们习惯于把农村土地单纯理解为耕地制度，而无视了其中还包含着的林地制度[1]。而事实上，林地的产权属性和耕地一样，都是属于农村集体所有，在农民的生计经济中都占有重要的地位和作用。从土地利用角度来看，如果说耕地能够直接满足人们的“吃饭〞问题的话，那么林地那么可以解决社会的用材和维护生态平衡问题；林地经营本身具有经济、社会和生态三重效益，对于一些“靠山吃山〞的山区农村而言，林地生产资料的重要性甚至超过耕地。据有关部门的权威测算，我国农村集体林业资源总经济价值至少高达2万亿元以上[2]，其中经济林和竹林占90%以上，在中国林业资源中占有突出重要的地位。 [1]费孝通。从沿海到边区的考察.，上海人民出版社，1990年，第140页。. [2]参见国家林业局国家森林资源清查队。中国森林资源报告〔1998—2022〕。这个评估结果是按照当时的市场价 计算的，目前林业资源已经大幅升值了5至10倍。 在中国现有的土地面积中，耕地约有18亿亩，而林地却有43亿亩， 相当于耕地面积的2.4倍，其中属于农村集体所有的林地有25.48亿亩。占全国林地面积的60.1%，涉及农民4亿多。我国山区面积占国土面积的69%，拥有全国90%左右的林地资源。全国2022多个行政县〔市〕有70%是山区县。山区又是贫困人口聚集的林区，全国592个国家级贫困县，有496个分布在山区。[3]由于大农业通常也包括林业，因此，“三农〞问题包括了“林业〞、“林区〞、“林农〞问题，即通常所说的“三林〞问题。可以这么说，要解决好中国的“三农〞问题，必须同时解决好“三林〞问题。而要解决“三林〞问题，国家的思路是实行林改，继续推动农村改革的深入开展，进一步解放整个农村的生产力，因为只要这样才能有效解决1500多个山区县和占全国总人口56%的山区人民的增收问题，也才能有效地解决好“三农〞问题。 而今天，中央在总结福建、江西、浙江、辽宁、云南等地“分山到户〞的创新实践后，作出了全面推进集体林权制度改革的战略决策，实现“耕者有其山〞，进一步调动亿万农民耕山致富的积极性，实现农村生产力的又一次大解放，它是土地和草牧场承包制度的拓展和延伸，是农村牧区根本经营制度的丰富和完善，是农村牧区改革的一个里程碑。 对于林权制度国外很早就有研究，而对于中国的林权制度现在正在改革试点过程当中，青海就是其中之一。我省集体林权制度改革自202322年开始在XX县区试点以来，目前，试点范围已扩大到11个县， 试点类型由农业区向草原延伸，但是由于青海特殊的地理位置，森林覆盖 [3]国家林业局政策法规司有关负责人。林权制度改革如何让农民受益，人民日报2023年7月17日第2版。 率很低，而且土地沙化严重，生态建设任务极其繁重，在集体林权的改革中也存在很多的问题，青海如何突破改革中的难点，使林地效益最大化，本文就从以下几个进行探讨。 一、集体林权制度改革的历史及现状： 〔一〕集体林权制度改革的历史回忆： 新中国成立以来，集体林权制度改革大体经历了以下五个阶段： 一是土地改革时期，分山分林到户阶段。1950年6月公布的土地改革法规定了大森林、大荒地和矿山归国家所有，没收和征收的山林、茶山、桐山、竹林、果园等可分土地按适当比例统一分配，实行农民的土地所有制。1951年4月政务院再关于使当地处理林权，明确广利保护责任的指示中指出：零星分散的山林，由当地人民政府根据实际情况，按土地改革法的规定，分别进行清理和确定林权，由县级人民政府发给林权证明。 二是农业合作化时期，山林入社阶段。1953年开始，全国进入有方案的经济建设时期，林业和农业一起走上合作化道路。1956年6月全国人大公布的高级农业生产合作社示范章程规定，除少量零星的树木仍属社员所有外，幼林和苗圃、大量成片的经济林和用材林，由社员所有转为合作社集体所有。从互助组到初级社然后到高级社，农村林业逐步由分散经营转向集中统一经营。 三是人民公社时期，山林集体所有，统一经营阶段。1958年中共中央公布关于农村建立人民公社问题的决议，人民公社化运动迅速开展，实行政社合一管理体制。1960年中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信提出以生产队为根底的三级所有制，对农村劳力、土地、耕畜、农具必须实行“四固定〞，固定给生产队使用，并且登记造册。1961年中共中央关于确定林权保护山林和开展林业的假设干政策规定〔试行草案〕要求开展确定山林权属工作，提出必须坚持“谁种谁有〞的原那么。1966年开始“文革〞动乱，再次将社员的少量零星林木全面收归集体所有。 四是改革开放时期，林业“三定〞阶段。1981年，根据中共中央国务院关于保护森林开展林业假设干问题的决定，全国开展了以稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制为主要内容的林业“三定〞工作。1985年中共中央国务院关于进一步活泼农村经济十项政策公布，确定“取消木材统购，放开木材市场，允许林农和集体的木材自由上市，实行议购议销〞，集体林区木材经营进一步放开。1987年中共中央、国务院发布了关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍乱伐的指示，要求“集体所有集中成片的用材林，但凡没有分到户的不得再分〞，“重点产材县，由林业部门统一管理和进山收购〞。[4]1992年党的十四大明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。多个林业改革试验区开展了山地开发、资源林政管理、木竹税费、林产品流通市场、林业股份合作等一系列触及林权制度的改革实践，起到了作示范、探路子、出经验的作用，但没有形成以林权制度改革为核心的全局性的改革大势。 五是集体林权制度改革全面推进和深化阶段。2022年中共中央国 [4]贺东航朱冬亮：林地改革的演变轨迹与制度绩效——农村集体林权制度改革三十年，中国农村研究o2023年 〔上卷〕，中国社会科学出版社，2023年3月 务院关于加快林业开展的决定和农村土地承包法实施后，福建、江西、辽宁等省进行了以“明晰产权、放活经营、落实处置权，保障收益权〞为主要内容的集体林权制度改革的大胆探索，并取得了显著的成效。2023年6月，中央10号文件出台，集体林权制度改革进入了全面推进和深化阶段。 纵观集体林权制度改革的历程，集体和林农对于森林、林木和林地的权益，在“分与统〞、“放与收〞之间几经调整，但是由于受方案经济体制及其思想观念的长期束缚，林业产权制度改革不到位，理想化的生产关系与生产力开展自身规律及经济社会开展客观实际之间的差距，始终是林业开展迈不过的一道坎。集体林区“大资源、小产业、低效益〞的现象比拟普遍。究其根源，在于林农还未正真成为产权意义上的经营主体。所以说，此次改革不是把集体山林“一分了之、一卖了之〞，更不能将改革目的曲解为私有化。这次集体林权制度改革是从体制机制和制度建设上全面落实“四权〞的综合性改革。要确立林农的经营主体地位，“明晰产权、放活经营、落实处置权，保障收益权〞，重新构建一个公正合理的利益分配格局，特别是是对林地使用权，在承包期内要给与林农相对完善的物权，从而有效的释放农村劳动力的巨大潜能和林地的巨大生产潜能。实践证明，深化集体林权制度改革是林业生产力开展的必然趋势，是必须付诸行动的当务之急。[5] 〔二〕青海集体林权制度改革的现状 XX省共有集体林地1700万亩，占XX省林地总面积的15.7%。集 [5]摘自中国集体林权制度改革培训教材，国家林业局林业改革领导小组办公室编著，化学工业出版社出版，第3-4页。 体林地中，公益林多、商品林少，集体公益林占集体林地的99.8%；天然林多、人工林少；灌木丛多、乔木林少；生态效益高、经济效益低。全省森林覆盖率为3.1l％，是全国最低的省份，乔木林仅占全省土地面积的0.43％。木材蓄积量3687.3万立方米，人均7.55立方米，低于全国平均水平〔全国为9.3立方米〕，是全国木材最短缺的省份之一。 集体林权制度改革是以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的综合性改革。为了充分释放林地和农牧区劳动力资源的潜能，增加农牧民增收渠道，XX省按照全国的统一部署，从202322年4月启动了集体林权制度改革试点工作，经过调查摸底、编制方案等大量的根底准备工作之后，2023年3月，进入试点主体改革阶段。 XX省在民和、大通、湟源、湟中、共和、贵德、贵南、兴海、海晏、都兰、XX县区的22个村进行试点改革。试点村涵盖了农业区、半农半牧区和牧业区，一般公益林区和国家重点公益林区以及各种林地、林种类型，具有比拟广泛的典型性和代表性。从2023年3月开始，XX省组织了320余人的林改工作队深入试点村开展了以明晰产权、承包林地，确权勘界、核发证书，签订合同、落实责任等为主要内容的主体改革工作。[6] 按照XX省集体林权制度改革试点工作方案，XX省确定了民XX县区、大通县等11个林权制度改革试点县，所属20个乡〔镇〕的22个村被纳入林权制度改革试点范围。林改试点村集体林地总面积139739.2亩，纳入此次林权制度改革试点主体改革的集体林地面积113999.3亩，占林 [6]摘自：中国林业，2023年半月刊，11a，总第670期，cn11-1228/s 改村林地总面积的81.6％。涉及林改的农户4565户，人口19768人。22个试点村落实产权的林地总面积130070.2亩，占试点村集体林地总面积的93.08％。其中采取人均分配或者按户平均分配方式承包林地的面积44505.7亩，占明晰产权林地总面积的34.2％；采取均股等其它方式承包 林地面积82673.5亩，占明晰产权林地总面积的63.6％；留集体统一经营的林地面积2891亩，占明晰产权林地总面积的2.2％。林改后建立农民林业经营管理组织〔包括协会、林场等〕7个，涉及农户1348户，林地面积2701.9亩。11个试点县共签订林地承包合同3607份，核发林权证3216本，涉及3100户，发证宗地7306宗，面积129406.4亩。试点县已承包集体宜林荒山荒地的农户完成人工造林面积1430.62亩，占农户申报人工造林总面积的29.8%。 林权制度改革试点与新农村建设村级绿化相结合的4个试点村，按照