2023年公路建设投融资制度思索.docx

公路建设投融资制度思索 近年来，公路里程持续增长，我国公路建设事业取得了可喜的成就。202223年，全国公路总里程达386.2023万公里，比上年末增加13.2023万公里。其中，国道15.85万公里，省道26.6o万公里，分别比上年年末增加0.32万公里和0.28万公里。公路技术等级和路面状况也进一步有所提升。全国等级公路里程305.63万公里，比上年末增加277.77万公里，占公路总里程的79.2％，其中高速公路总里程已到达6.51万公里。美国是世界上拥有高速公路里程总数最多的国家，也只有8万公里左右，而我国截止到202223年高速公路里程数已经开展到6.51万公里。可见，我国的公路建设展现出了良好开展的局面。 众所周知，要想突飞猛进的开展国民经济首当其冲的任务就是开展交通运输根底设施建设，只有交通运输设施建设提高了，才能有利于促进国民经济的快速开展，美国等许多兴旺国家的公路网规模也已经早就形成并良好地促进了国民经济的开展。我国公路建设所取得的成绩还远远跟不上国民经济迅速开展的需求。与美国等兴旺国家相比，还需要不懈地努力才能进一步实现现代化公路的目标。另外，由于我国高速公路网采取的是“统一规划，以省为主〞的建设方法，虽然调动了各方面的建设积极性，但是在各个省建设高速公路时，都会以本省省会在中心来考虑，对一些纳入国家高速公路网，但是庞大的资金投资和建设的困难往往会导致一些路段的搁置，据交通运输部202223年的一项调查说明，我国高速公路网中，“断头路〞就达6130公里，其中东部地区占23％，中部地区占14％，西部地区占63％。日在举世瞩目的成绩背后，公路融资的压力也随之增大。 一、中国公路建设投融资体制的现状及问题 （一）中国公路建设融资体制的现状 从建设资金构成结构来看，经过202223年1月1日税费改革之后，我国公路建设资金主要由四局部构成：国债资金、道路通行费、车购税资金和燃油税等组成的非归还性公路建设资金；国内外银行贷款、国际金融组织贷款以及外国政府贷款等债务性公路建设资金.夕商直接投资、国内企事业单位以及个人提供的经营性公路建设资金；股票、债券等有价证券为公路建设的筹集资金。例如早在1996年8月，我国第一家公路上市公司XX省高速公路开展股份通过向境外的投资者发行13500万股境内上市外资股（b股），1998年1月又成功发行了2023000万股人民币普通股（a股），到202223年为止，XX省高速公路开展股份参股、控股的工程公司就有l1个，为广东交通环境的改善和国家交通总体规划的实施做出了巨大的奉献。虽然公路建设的融资模式较为多样，但总体结构比例并不合理。我们从上面的数据可以看出，来自中央政府的投资平均只占到了到位资金的13.02％，这就意味着剩下大量的资金都要依靠地方筹资和银行贷款来解决。这就使得融资风险过度集中在银行，无形中增加了公路融资的压力。 （二）中国公路建设投融资体制存在问题 1.国家财政的投入偏少。据财政部统计，2023到202223年的财政收入由28941.9亿元增长到202223年的8320230亿元，国家的财力不断增强的同时希望能够争取更多的车购税资金及国家预算内资金这两项中央直接投资对我国公路建设的投入。高速公路本质是属于公共产品范畴内，因此最理想的状态那么是全部由国家投资建设，为社会全体成员免费提供使用。但是由于目前我国经济开展水平有限，全部公路建设资金寄希望于国家财政投资是不现实的，只能希望财政在逐年增长的同时，加大对公路建设的投资力度。但是，这种想法也许不够符合我国的实际情况，因为国家财政资金用处十分广泛，社会保障、医疗卫生、文化教育、公共卫生等开展薄弱领域都需要国家财政资金的支持，并且需求的增长幅度远远超过了财政收人的增长幅度，虽然财政收人在逐年增长但资金缺口仍在不断扩大。 2.银行贷款比例明显过高，融资风险较大。尽管在公路建设中融资渠道多样化，但是各局部资金所占比例并不合理。就高速公路而言，银行贷款的比例一直居高不下。由于高速公路本身就存在着建设期限长，收益滞后的特点，这就使得一些公路经营企业不仅还本困难就连利息也很难支付，使得企业债台高筑，财务危机频发，致使企业信誉下降。重庆高速集团是重庆2022年以来所组建的政府根底设施投融资平台的八大集团之一，总资产为922亿元，规模居各集团之首。高速集团的资金筹集主要有两个渠道，一是中央及市级政府拨款，占总投资额30％，二是直接利用银行贷款，占总投资额的70％。但是到202223年九月，高速集团资产总额为922亿元的同时，资产负债也高达638亿元，资产负债率为69％。由于一些工程产生效益要在5到8年之后，其通行费收入短期内根本无法支付贷款本息，2023年到2023年，还贷缺口累积将到达200亿元。阿因为举债，使公司负债不断上升，严重影响到了公司的信用。目前，高速集团打算尝试境外股权融资的渠道以求缓解资金压力。 3.利用外资比例逐年呈下降趋势。随着我国经济开展的突飞猛进和相关开放政策日益完善，国内许多行业都成为了世界投资的焦点，它们通过中外合资和外商独资等方式广泛吸引资金。但是与这种现象呈鲜明比照的是公路建设当中利用国外资金的比例却在逐年下降。由2022年的利用外资总额61.13亿元，占当年投资总额比重的1.3％下降到202223年58.01亿元，所占比例仅为0.6％。造成这种现象的原因是多方面的，诸如公路经济效益不理想，相关的政策法规不完善等，另外，长期以来我国利用外资的模式也较为单一，主要集中于直接贷款和bot这两种方式上，这也是主要原因之一。 4.民间资本进入公路领域的门槛高，障碍较大。在我国收费公路中，只有20％是经营性收费公路，这就形成了主要以政府所属的国有企事业单位为主要投资主体而民间资本为辅的局面。在2022年的时候国家就出台了关于投资体制改革的决定，此决定规定各级政府要创造一切条件和利用多种方式吸引社会资本参与到公共根底设施建设当中。但同一年，XX省500亿元高速公路招投标工程（该工程有四条高速公路，分别是：金（华）丽（水）温（kh）；黄（山）衢（州）南（平）浙江段；诸（暨）永（嘉）；龙（游）丽（水）和丽（水）龙（泉），总里程达843公里）因没有到达最少3个投标人的规定而流标，最终由政府接盘。202223年3月，XX省的一纸公文也关上了民间资本进入高速公路的大门，公文规定，上海的高速公路将不再面向社会招商建设经营性的公路，全部改为政府收费还贷公路。与此同时又迅速收回了茂盛集团控股的沪青平高速公路的所有权，民营资本彻底淡出了上海。民营企业由于没有得到一个公平公正的待遇，垄断行业始终就像一扇玻璃门——有光明没前途，使得许多民营企业望而却步，再加之审批程序复杂时间长、进入条件苛刻、门槛过高等问题严重阻碍了民间资本进军高速公路。尽管在202223年5月又发布了国务院关于鼓励和引导民间投资健康开展的假设干意见简称新36条（国发【202223113号），其中明确指出鼓励民间资本以独资、控股、参股等方式投入根底设施领域并进一步拓宽了民间投资的领域和范围。但是作为民营企业想进人到一个由国有企业垄断的行业，允许和鼓励它们进去之后，怎样才能存活下来也是一个有待解决的重要问题。 5.法律法规及融资政策有待完善。我国公路投融资法律法规还有很大的完善空间，美国早在1956年就公布了公路税收法案和联邦资助公路法，又在1991年制定了综合地面运输效率法（ia），美国的公路建设能走在世界的前列是与政府政策上的积极支持和法律保障分不开的。所以，想要有—个良好的投融资格局需要健全和完善的融资政策及法律法规的支撑。目前，我国已经将公路列入根底设施中优先开展的行列，但公路投融资政策的开展却似乎没有跟上步伐，目前仅有公路法，公路经营权有偿转让管理方法，收费公路管理条例和一些由部门公布的专项政策规定，还没有—个完整的公路通融资政策体系，这就导致了在实际操作中缺乏政策性指导以及法律的保障。 二、美国公路建设投融资体制的根本特征 （一）美国公路的开展状况 美国被誉为“车轮上的国家〞，人均日驾车时间为81分钟，这和其兴旺的交通有着紧密的关系。1980年美国拥有的收费高速公路、桥梁和隧道就超过了3700公里。进入新世纪后，由于公路更新改造的需要和建设资金的短缺，以及私人部门提供公路根底设施的积极性和电子收费技术的提高的因素，收费公路在美国飞速的开展起来。如今，美国的高速公路系统遍布全国，约有14000万辆车利用这些公路系统。到202223年底，美国拥有的收费公路为8464.88公里，其中包括454.80公里的收费桥梁和隧道。今日，联邦政府资助大局部的洲际公路系统，并由各州自行管理。 （二）美国公路建设投融资体制 美国已经建立起了比较完善的公路建设投融资体系。它的公路建设资金来源也和中国有所不同。大局部都是来自于政府的资助和扶持。通常情况下，联邦政府资金在工程投资占到九成的比例，州政府资金占一成。但是这并不是说美国高速公路建设资金全部都来源联邦资助，局部州也存在一些收费公路，其建设资金来源非政府渠道，融资模式也多样化。美国公路建设资金主要依赖于政府的税收。1916年美国通过联邦公路法之后，批准支出7500万美元给各州用于改善公路，资助比例为50％。1934年，美国又通过了“梅登卡特怀特法〞，允许各州使用不超过联邦资助款的1.5％的资金用于公路规划调查。自1956年政府建立了公路信托基金（highwaytrustfund）之后，燃油税是美国政府最主要的公路建设资金来源。在美国，燃油税又分为联邦税和州税，联邦税的税率是全国统一的，而州税那么是由各州自行决定。目前美国平均的燃油税率大约是每加仑47美分（合每升12.4美分），其中联邦税每加仑18.3美分，剩下的为州税。联邦汽油税目前占据公路信托基金总收入的一半。除此之外，美国政府还征收了车胎税和卡车税等其他税费，约占公路信托基金总收入的9％。阿但正是由于过去美国的高速公路建设资金大局部由联邦政府承担，收费公路占公路总数的比例还不到2023％，越来越严峻的态势逼迫美国政府不得不改变政策，据预测，到2023年至少有500亿美元的资金缺口，为了吸引更多的出资人，美国交通部提出了谁出资多谁获益多的融资原那么，但凡出资500亿美元以上的投资商都可以在相当长的时间内享受该工程竣工后的经营权。为了弥补国家的公路建设资金缺乏，缓解财政压力，美国联邦政府还开征了地方交通税费、对氨气征税以及按行驶里程数征税。目前，美国已经有46个州授权地方政府征收诸如地方燃油税、地方汽车税等地方性交通税费。例如，佛罗里达州就允许地方政府征收不高于每加仑11美分的地方燃油税用于公路建设资金；俄亥俄州允许地方政府征收不高于20美元的机动车登记费用于公路建设资金。 发行公路债券也是美国在公路建设中广泛采用的一种融资模式，它的特点在于发行手续简单易行，只要工程通过评估，发行债券方案经过会计事务所验证即可发行，虽然债券利率高于银行利率但是债券利息不属于纳税范畴。早在1947年，俄克拉荷马州的收费公路局就利用发行债券的方式对公路建设资金进行筹集，并且利用收费的形式归还，经过几十年的不断发行债券再不断通过收费归还的模式，到202223年底已经建成了l0条收费高速公路，使该州的经济得以迅速开展。在202223年，新泽西州收费公路管理局出售1850万美元的债券，筹集到的资金同样用于公路建设，债券将于2041年到期。lsl特许经营模式也是美国寻求资金的一种渠道，虽然特许经营模式在美国公路中所占比例不大，但也为资金的筹集做出了奉献。美国印第安纳收费公路特许权公司（itrconcessioncompanyllc，itrcc）与印第安纳州政府财政局（indianafi—nanceauthority，ifa）于2023年4月12日签订了特许经营租赁协议，该公司以38亿美元的价格取得