2023年北京地方立法工作挑战问题及解决措施新编.docx

北京地方立法工作挑战、问题及解决措施 一、引言 地方立法作为中国特色社会主义法治建设的重要组成局部，不仅发挥着为一定区域内的社会、公民提供具体的、必要的行为标准的作用，更发挥着表达地方利益，指引和推动地方经济社会开展的重要作用。首都地方立法作为全国地方立法的标杆，除具有上述功能外，还具有引领国内其他地方立法的重要作用。2023年3月全国人民代表大会表决通过了关于修改立法法的决定，立法法15年来首次被修改，新修改的立法法要求地方立法工作进一步标准化。XX省国民经济和社会开展即将进入第13个五年规划时期，其中最重要的变化就是2023年4月中央政治局会议审议通过了京津冀协同开展规划纲要，纲要的实施，将使推动京津冀地区协同开展成为我国的重大开展战略之一。在这一规划的指引下，挖掘区域开展新潜力，探索区域开展新思路，构建区域开展新模式，将成为为未来一段时间内，京津冀地区的重大战略任务。2023年2月XX省第十四届人大常委会，以党的十八大以来中央一系列重大决策部署和习近平总书记视察北京重要讲话精神为指导，对XX省2023年地方立法工作进行了全面部署。考虑到XX省经济社会开展的新形势，对XX省的地方立法工作进行深入研究，对于开创首都科学开展新局面，谱写首都法制建设新篇章，无疑具有十分重要的现实意义。 二、新形势下首都地方立法工作现状 自202223年4月以来，首都北京已陆续召开了三次立法工作会议，先后破解了"谁来组织干"、"采用什么方式干"、"立法如何引领改革"、"立法如何践行公共治理新理念"等关键性问题，三次立法工作会议清晰地勾勒出首都北京立法的未来开展脉络。进入2023年以来，首都北京已公布实施了三部地方性法规，分别是XX省居家养老效劳条例、XX省水土保持条例以及XX省建设工程质量条例，作为标志性地方立法，这三部地方性法规将对新时期其他地区地方立法如何保持与时俱进提供明确而有意义的指引。截止到2023年9月底，XX省人大及其常委会公布的现行有效的地方性法规共144部①。根据立法法第73条的规定，地方性法规可以分为：实施性立法、自主性立法和先行性立法三大类。 目前XX省地方性法规中行政类法规数量最多，占总量的一半以上，其次是经济类法规，然后是宪法类法规，最后是民商事类法规，这与我国其他地区的地方性法规的立法结构相一致。这主要是由于法律保存原那么的存在，立法法第8条规定犯罪和刑罚、民事根本制度、诉讼和仲裁制度以及根本经济制度等都属于必须由法律加以规定的事项，因此相关的地方性法规数量必然有限。北京作为我国的首都，其城市职能的实现更加倾向于发挥首都核心功能，因此地方立法的重点也必然集中在维护政治稳定、扩大民主参与以及完善城市管理等领域。 经过35年的实践，首都北京的地方立法工作取得了很大成绩，XX省人大及其常委会也在多年的实践中积累了较为丰富的地方立法经验，不仅在地方性立法的自主性与创造性上树立了典范，使立法机制不断创新、立法质量不断提高；也在维护法的统一性、稳定性和适应性上不断努力。XX省下一步的主要立法目标是围绕本市中心工作研究重点领域进行立法布局，使地方性法规更具针对性、实效性和可操作性，以切实解决首都经济社会开展过程中遇到的现实问题。 三、新形势下首都地方立法工作面临的主要挑战 随着经济全球化的不断开展，首都北京在建设国际化城市的过程中，也同我国的经济形势一同处于加速转型期。北京在21世纪之前的开展轨迹，是以全国的政治中心、文化中心、经济中心、科技创新中心为目标进行全方位开展；进入21世纪后，由于人口、环境等压力，XX省逐渐意识到疏散非核心首都功能的重要性。2023年是国家"十二五规划"的收尾年，也是"十三五规划"的编制年，XX省的经济、政治形势发生了巨大变化，这为首都北京的地方立法工作带来新的挑战。 （一）可持续开展对首都立法工作的挑战 可持续开展是经济、社会、人口、资源、环境之间的协调开展，其实质是在经济开展过程中协调好各方面利益，在保持资源和环境永续利用的前提下实现经济和社会的开展。目前，XX省"十三五"规划的编制工作已经启动"，十三五"时期是XX省深入落实首都城市战略定位，建设国际一流和谐宜居之都，实现XX省可持续开展的关键时期。在这段时期，XX省面临的经济社会和城市建设加速开展与人口增长、资源紧缺及生态环境质量要求逐步提高的矛盾将日益突出。为此，必须把握住可持续开展这一核心，按照科学开展观的要求，综合考虑XX省可持续开展的现状，通过地方立法的形式，将建设生态健康城市的思想贯穿于地方法律法规的各个方面，促进XX省的可持续开展。 党的十八届三中全会认真研究了全面深化改革的重大问题，对首都北京而言，地方立法不仅要与首都开展的全局相适应，更要与全面深化改革的新形势相适应，从迫切需要解决的实际问题出发，充分发挥立法对当前全面深化改革的推动和保障作用。XX省人大常委指出首都地方立法工作要为XX省创新驱动、转型开展提供法律依据和制度保证，不断优化立法结构，合理配置立法资源，使促进XX省经济社会可持续开展与完善首都城市战略功能有机协调，以解决首都转型开展过程中面临的突出问题。 （二）京津冀协同开展对首都立法工作的挑战 京津冀协同开展规划纲要的提出对京津冀三省市而言具有里程碑意义，是三省市全面加快经济社会开展的重大历史机遇。但京津冀协同开展仍然面临着经济结构转型、产业升级转移、生态环境保护等诸多问题。京津冀虽具有共同的地缘优势，但差异性明显。 从区域开展的历史经验和城市群开展的根本规律来看，区域协同开展首先需要满足三个条件：一是在同一个系统内，需有统一的部署、统一的市场和统一的秩序；二是在区域的开展中市场应发挥主导作用，市场配置资源；三是在区域内有共同遵守的制度和规那么，共同的法治理念在区域内得到认同。目前从京津冀协同开展的现状来看，如何打破地方行政壁垒形成统一的系统，如何防止由于行政主导强于市场作用而导致的市场配置资源的有效性缺乏，如何防止制度规那么缺失导致区域协同开展的混乱和无序，都需要法治的引导与保障。如何通过立法协调京津冀协同开展过程中不同主体的利益也是首都地方立法工作面临的一个重大问题。京津冀协同开展究竟应该是制定统一适用于京津冀区域的法律制度。还是不同地方分别立法，并建立立法协调机制。如何通过立法保证首都政策能够得到其他协同开展地方的配合。这些问题都给首都地方立法工作提出了挑战。加强京津冀地区立法工作的协同，不仅是当前推动京津冀地区协同开展的迫切需要，更是提高区域地方立法工作实效、集合区域立法资源优势的现实需求。 （三）"城市病"的治理对首都立法工作的挑战 城市病是指在大力推进新型城镇化和新型工业化的大背景下，由于大量人口和经济活动向城市集聚，所造成的城市人口膨胀、交通拥堵、环境破坏、房价高涨等种种弊病的统称。它不仅给生活在城市的人们带来烦恼和不便，也对城市的经济社会健康开展产生了负面作用。北京城市病症最突出的问题就是雾霾和交通拥堵。在过去几年，XX省针对大气污染、交通拥堵和高房价陆续出台了一大批号称史上最严厉的管制政策，力图对"城市病"下猛药治理，但效果差强人意。 根据国外的治理经验说明，城市病的治理，不是一朝一夕的工作，它需要分别从宏观层面、微观层面，考量近期目标和远期目标，综合运用行政、经济和法律等多种手段来进行综合治理。行政手段和经济手段只能在一定范围、一定条件下运用并发挥作用，而法律手段那么是保证地方改革、经济社会开展与稳定的终极手段。 破解首都"城市病"难题，必须大力加强首都法制建设，通过制定科学合理的地方性法规来不断完善首都地方法制环境，确保城市管理的各个环节都能有法可依、有章可循。目前，首都地方立法工作面临的主要挑战便是如何使城市治理的法律手段与经济手段、行政手段相协调，搞好城市战略部署和根本制度框架设计，如何运用法治思维，实现城市治理能力和治理体系的现代化，为首都的"城市病"治理提供法制保障。 四、新形势下首都地方立法工作中存在的主要问题 经过35年的努力，XX省地方立法工作已经取得了不小的成就，为城市开展提供了重要的法律保障和依据，但同时仍旧存在一些问题，主要表现在以下两个方面。 （一）难以完全了解首都地方开展的现实需求，对首都特色的把握不够充分 地方特色是地方立法的灵魂和生命，也是衡量地方立法质量和价值的一个根本标准[2].一般情况下，在不违背上位法法律规定的前提下，地方立法越凸显"地方特色"，该地方立法就越具有可操作性和实效性。早在80年代，我国许多法律工作者便已提出地方立法要表达地方特色的主张，但这一阶段仅停留在理论的探讨上，并没有实践支撑。2022年全国人大常委会工作报告就"地方特色"做了明确规定，"地方特色"是指"从本地的具体情况和实际需要出发，需要规定什么就规定什么，使地方性法规有针对性和可操作性，真正对地方的改革、开展、稳定工作起到促进和保障作用"[3].自此之后，我国各地都在力图使地方立法表达"地方特色"上进行了积极有效的探索，XX省人大及其常委会也和全国各地人大及其常委会一样，试图通过增强"地方特色"来提高地方立法的质量。 北京作为我国的首都，城镇化程度高，人口密集，自然、人文地理要素多元，城市生态、资源分配、交通用地等情况十分复杂。特别是近年来，在社会转型的大背景下，首都及其周边地区经济社会开展的大环境变化很快，立法部门往往难以及时的、全面的了解首都开展的实际需求，这在立法上的直接表达就是对地方特色把握不够充分。实践中许多实施性立法"照抄照搬"上位法，法律的原那么性规定依旧无法适用于地方的实际情况，造成了大量实施性立法的闲置。在自主性立法与先行性立法中那么存在凑数的嫌疑，许多法规过于强调体系性，追求大而全，条文存在的目的不是在于运用而是在于法律体系的完备，这不仅造成了立法资源的浪费，也使原本清晰明了的法规变得复杂难懂。北京作为我国的首都，"首都"应该成为北京地方立法中的最大特色，而如何把握好"首都特色"的具体内涵，那么需要立法部门立足于北京的实际情况，综合考量首都立法的示范作用以及对周边地区的实际影响。只有使立法真正表达"首都特色"，才能使立法满足首都开展的实际需求，才能解决城市开展中的现实问题。 （二）首都地方立法工作的科学化和民主化程度有待进一步提高 党的十八届四中全会提出，要完善中国特色社会主义法律体系，最根本的途径就在于不断推进科学立法与民主立法。只有建立起科学与民主的立法机制，才能最终实现良法善治。科学立法的核心在于立法要尊重和表达社会开展的客观规律、法律所调整的社会关系的客观规律以及法律体系的内在规律。民主立法的核心在于立法要充分保障和实现人民民主，一切依靠人民、为了人民，使立法真正反映广阔人民的共同意愿、充分保障广阔人民的各项权利和根本利益。 近几年，XX省人大及其常委会在深入推进科学立法、民主立法上进行了不懈的探索，立法的科学化及民主化程度均有所提高，但由于首都行政管理体制与城市管理方式都处于改革的进程中，立法工作中难免存在部门利益和行政管理思维的影响，这在一定程度上影响了首都地方科学立法和民主立法的深入推进。当前，在XX省全面深化司法改革还没有到位的情况下，仍然存在着从政府部门工作角度出发的立法，立法并不是出于反映人民的意愿，而是出于政府管理工作的需要，通过立法为政府推动管理工作提供法律依据，这导致立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，人民群众的立法意愿反映和对立法程序的有序参与均有待进一步加强。法律只有实事求是、与时俱进，才具有生命力和创造力，然而在实践中，首都地方立法并没有完全把握住这一准那么，在地方性法规中仍然存在许多落后的法律规定，这些规定不能根据客观形势和上位法的变化而变化，有些重点领域的立法迟迟没能出台，无法满足社会开展的实际需要，这