2023年中国纪检监察派驻机构改革方向.docx

中国纪检监察派驻机构改革方向 河南社会科学2"> 中国纪检监察派驻机构改革方向 2023-09-23 08:55:07　 　 中国纪检监察派驻机构改革方向 基于三门峡市“大纪检组制〞改革调查 　 樊红敏 河南社会科学2023年6月 本站发布2023-12-2 9:01:21 　内容提要： 本文以河南省三门峡的“大纪检组制〞改革为个案，通过对三门峡大纪检组改革的过程、实际运作、制度绩效以及存在问题的分析，探讨反腐败战略转型的背景下，我国纪检监察派驻机构改革的方向。本文认为，首先，纪检监察派驻机构改革的价值取向是加强政党领导力，变一对一派驻为“大纪检组〞制模式有利于党在执政方式上回归政党本位，超越政党行政化;其次，纪检监察派驻机构改革的关键是以监督职能为核心的机构整合与优化;第三，纪检派驻机构改革的着力点是反腐败的专业化建设;要着力发挥纪检派驻机构腐败预防的专业化职能，对驻在单位和部门腐败多发高发的领域和环节进行有针对性的制度建设，从而使行业腐败预防体系的建设落到实处。 　关键词：“大纪检组〞制 纪检派驻机构改革 党内监督 廉政建设 　在中国经济社会快速转型的背景下，面对日益严峻的腐败挑战，近年来，中国的纪检体制受到了学术界和社会舆论越来越多的关注。作为反腐败的领导机构，中国共产党纪律检查委员会的角色、作用以及与其他反贪机构的关系成为研究的重点。Ting Gong从制度主义的视角，分析了纪律检查机关在改革时期的能力建设，同时指出了目前纪律检查委员会制度设计方面存在的问题，包括双重领导体制和基于法令的道德约束等。[1]Stephen K Ma 探讨了1949年之后中国共产党纪委和政府监察部门的变迁，他关注的重点是反腐败机构内部的腐败问题，他认为反腐败机构中发生的腐败行为，源于其“双重忠诚〞的困境，即要忠于党的领导又要忠于机构自身的工作职能。[2]过勇运用制度分析和实证分析的方法，剖析了纪律检查机关在改革时期的制度变迁，以及过去三十年纪委职能的变化。[3]这些研究大多是从反腐败的角度进行的，对于思考中国的反腐败体制机制的完善具有启发意义。 　中国共产党十七届四中全会明确指出，要健全权力运行制约和监督机制，推进反腐倡廉制度创新。在中国共产党政党转型的背景下，随着中国反腐败战略从权力反腐转向制度反腐，纪委的角色、职能也在发生变化，而纪检监察派驻体制的进一步完善也受到越来越多的关注。很多地方如深圳、成都、呼和浩特等地在纪检派驻机构改革方面都进行了有益的探索与尝试，本文以河南省三门峡的“大纪检组制〞改革为个案，通过对三门峡大纪检组改革的突破、成效及问题的分析，探讨中共纪检监察派驻机构的职能定位，并思考未来的改革方向。 　一、三门峡市“大纪检组〞制改革的实践与探索 　三门峡“大纪检组制〞改革的启动可以归结为中央、河南省纪委的要求和对现有“一对一〞双重领导派驻体制局限性的认识，三门峡市委的重视和支持也是“大纪检组制〞改革一个重要动力。三门峡的大纪检组制改革可以归结为是增量改革。改革本着即要积极又要稳妥的原那么，最终确定在市一级进行。大纪检组制改革没有触动原有各局委纪检组长、纪检监察室主任的级别和利益。“在大纪检组改革中，人员安置是改革能否稳妥推进的关键〞[4]。三门峡市委的根本政策是原属各单位纪检部门的纪检干部、工作人员愿意到纪检组的可以平级调动，纪检组组长，从各市直机关领导职务副处级以上符合条件的干部中选拔。纪检监察组工作人员，一局部为原市直单位纪检组、监察室符合条件愿意到纪检组工作的人员，一局部是按照“第一学历本科以上，年龄35岁以下在编公务员〞的根本条件由纪委监察局统一组织考核、公开选调的。 　2023年9月三门峡市完成了市直单位纪检监察派驻的机构改革。按照性质相近，便于监督的原那么，在市委工作部门及直属事业单位、市人民团体、市人大、政协机关、市政府设党组工作部门及直属事业单位等63个部门(单位))派驻10个纪检监察组，名称为“市纪委监察局派驻第x纪检监督组〞，俗称“大纪检组〞。与此同时，撤销市直28个纪检组，26个监察室，相应取消原相关局委纪检监察编制及领导职数，核减人员编制59名(其中行政编制48名，事业编制11名)。核定派驻纪检组编制为50名，每个大纪检组编制5名，组长、副组长、组办主任各1名，纪检监察员2名。[5]派驻的“大纪检组〞成为市纪委监察局下属的组成机构，人员编制、行政关系、党团组织关系以及工资福利、后勤保障都由市纪委监察局统一管理。大纪检组的规格也由原来的副县级提升为正县级，与所驻单位一把手平级。之后，分批对大纪检组组长、副组长、组办主任及工作人员进行了招聘选拔。 　大纪检组成立以后，派驻机构如何发挥作用、如何开展工作是面临的新问题。为此，三门峡市纪委边实践、边完善，于2023年4月制定了派驻纪检监察组工作暂行方法，对派驻纪检监察组的工作原那么和要求、工作职责和任务、工作方式和方法、工作纪律和保障等，都进行了具体规定。同时建立了三大配套制度。一个是派驻纪检监察组专项监督检查制度。该制度对大纪检组专项监督检查的内容、具体环节、方式方法等进行了标准。[6]一个是派驻纪检监察组办案工作制度。办案工作制度从案件线索受理、初核、案件调查、移送审理、防范教育等各个环节都作了详细规定，并结合实际制定了派驻纪检监察组办案工作流程图，对纪检监察组依法办案进行了标准。一个是派驻纪检监察组巡查制度。巡查制度规定派驻纪检监察组对所驻在部门、单位每半年集中巡查一次，巡查的内容主要包括驻在单位落实市委、市政府重大决策和工作部署情况，落实党风廉政建设责任制情况、反腐败牵头任务完成情况，党员干部执行廉洁自律规定及廉政勤政情况等，采取的方式主要包括召开汇报会、座谈会、民主测评、专题走访、个别谈话、查阅资料等方式。[7] 　二、三门峡市“大纪检组〞制改革的突破与绩效 　(一)体制突破，从“不对称〞监督到制衡监督 　三门峡大纪检组制改革的一个明显的突破之处在于改变了原来的“寄人篱下〞的派驻模式，增强了派驻机构的独立性。一方面，大纪检组制确立了派驻机构的监督主体地位，实现了工作责任主体与监督主体别离，从而增强了派驻机构监督指导所驻部门、单位抓好反腐倡廉建设的权威性、有效性。而以往的纪检组，名义上是派驻，实际上也是派驻单位的班子成员。另一方面，这一模式打破了原来的一对一派驻所形成的利益共谋机制。不管是从个人利益还是从单位整体利益的角度，过去的纪检组长和单位利益相关度很高。“有的单位出了问题，纪检组长来回跑，想方法摆平。甚至有的时候摆不平还要挨一把手的训斥。〞[8]再一个是加大了对局委一把手监督的可能性。过去一把手和纪检组长的上下级关系决定了一把手监督的困境。“所有工作都得围绕单位‘一把手’转，一些纪检干部想与局长搞好关系，平时在工作上总给领导唱赞歌，领导的旗帜打到那里，纪检干部的足迹就踏到那里现在纪检组也是正县级，和被监督单位平级，完全改变了以往‘看别人脸说话’的被动局面。〞[9]大纪检组长正县级配置以及“居高临下〞的体制安排，使派驻机构从不敢监督转变为敢于监督。大纪检组制从根本上突破了原来的纪检监察派驻机构对驻在单位“不对称〞监督的权力格局，变“不对称〞监督为制衡监督。 　(二)职能转换，从被动执行到主动监督 　大纪检组制改革，使派驻纪检组的职能发生了重大变化，监督职能得到了强化。过去一对一派驻，纪检组长主要是配合党委做好党风廉政建设工作，承当的更多的是党风廉政建设政策执行相关的行政事务。大纪检组制使纪检组长超脱于具体的事务性工作，监督成为大纪检组主要的职能，由政策执行的行政事务职能转向监督和惩罚职能。当前大纪检组的工作重心主要放在对所驻单位党政主要领导、权力运行重点环节与部位的监督上。他们工作的方式主要是参加驻在单位研究重大事项、干部任免、重大工程建设、决定大额资金使用、对违反党纪政纪人员进行处理等会议，以及每年两次的集中巡查、专项监督检查以履行监督的职能。统管以来，派驻纪检监察组参加驻在单位民主生活会109次，党风廉政建设专题会135次，涉及“三重一大〞等重要事项党组会议156次[10]，监督的力度和效果都很明显。另外，“大纪检组〞通过开展每年两次的集中巡查、专项监督检查、设立意见箱、接访等措施，畅通信访渠道，强化了监督的效果和力度。 　(三)方式转变，以惩罚促监督 　大纪检组改革，使纪检监察工作的方式方法也发生了重大变化，和一对一派驻相比，在监督方式上，大纪检组的惩罚功能开始得到有效地发挥，以惩罚促监督。2023年1至10月份，10个纪检监察组共收到信访举报件和案件线索47件次，一一进行调查了解，初核9起，立案9起，办结4起。有3名科级干部，一名普通干部受到党纪政纪处分。[11]第六纪检组被称为“重案六组〞，该纪检组成立两年来立案6起，办案3起。办案环境、力度和效果跟以前大不一样，“过去办一个科级干部的案子要征得单位一把手的同意，现在是通报单位一把手。[12]而实际上，一对一派驻纪检组根本上多年都没有办过一个案子。 　究其原因，一个是大纪检组制改变了纪检组的办案环境，办案工作直接受市纪委监察局领导，独立开展工作。为了使派驻纪检监察组能够相对独立的开展查办案件工作，三门峡市纪委出台的办案制度规定，大纪检组办案不再经过市直部门党组的批准和同意。一个是“大纪检组〞为了充分发挥监督职能，通过在驻在单位设立意见箱、公布纪检组长 、电子邮箱、接访等措施，畅通信访渠道，对信访举报和案件线索拥有独立的初核权，对办案工作起到了明显的推动作用。另外，三门峡市纪委根据工作需要探索建立了“捆绑联动〞办案机制，将市纪委监察局机关三个检查室、案件监督管理室和所联系的县(市)区纪委以及派驻纪检监察组的案件查办工作捆绑在一起，建立三个“办案协作区〞，实行室与县、组办案目标捆绑制度。市纪委监察局可以统筹安排合理使用派驻纪检监察组的办案力量。 　三、三门峡大纪检组制运行中的问题与困境 　大纪检组制作为纪检派驻体制改革的探索和创新，其成效和优势是明显的，但是，在改革与运行中也面临和存在着一定的问题和困境。具体来说： 　(一)结构性难题 　大纪检组制改革过程中一个最大的问题就是与原有体制如何对接的问题。一个是改革后的相关的驻在部门和单位如何适应新体制问题。大纪检组改革撤销了原派驻纪检组驻在单位的编制和领导职数，但纪检工作并没有带走。在与相关单位座谈当中，他们也谈到了这一问题，虽然编制抽走了，但没有减少工作，这些单位又分别明确了一名领导分管党风廉政建设工作。对此，三门峡市纪委为了转变驻在单位的观念，真正落实党风廉政建设责任制中单位一把手也是党风廉政建设第一责任人这一规定，从2023年起将每年的纪委全会分为两个阶段，第一阶段为以党风为主要内容，由市委书记和各单位一把手如党委书记参加，强化一把手的责任主体地位;第二阶段是由纪委书记和大纪检组以及各单位分管党风廉政建设的干部参加，以反腐败为主要内容，在监督和政策执行、责任主体和监督主体分开方面进行了探索。一个是纪委内部机构的整合和优化问题。大纪检组制改革使纪委一下子成了一个庞大的单位，从人员上来看，虽然整体上编制没有增加，甚至还有所减少，但纪委的工作人员大大增加了。在领导分管方面，纪委内部的领导分工是按业务以“条条〞的方式进行分管的，成立大纪检组以后，大纪检组是按片进行管理的，如何分管、由谁来分管也成了一个难题。另外大纪检组和市纪委监察局机关各室之间关系也有待于理顺。市纪委监察局机关各室分别分管某一项工作如廉洁自律、效能监察等，已经具有了一定的权威性，大纪检组和机关各室的关系不能理顺，就很难树立真正的权威，在调研期间，三门峡市纪委正在出台文件着手解决这一难题。这些问题说明，大纪检组制改革不仅仅是涉及到纪检组和派驻单位问题，也涉及到纪委内部机构的整合和优化问题。再一个大纪检组制改革与党章的结构性冲突问题。按照中国共产党章程的要求，有党委的单位，都应设纪检机构或纪律检查委员，因此，三门峡的大纪检组制改革中，一些系统大、党员多、职能强、监督任务重的部门如交通