2023年试论我国审计法律制度的立法完善.docx

试论我国审计法律制度的立法完善 论文 我国审计法的开展历经初创阶段、成长阶段和完善阶段。审计法律标准的内容分为四个局部，一是审计组织法，主要标准审计机构的设置、人员任免、组成，机构之间的相互关系等；二是审计实体法，主要标准审计机关的职责、权限等；三是审计程序法，主要标准审计机关和审计人员的工作程序以及复议、诉讼程序等；四是审计责任及审计机关违法失职应当承担的法律责任。 当前我国审计法还有许多亟待完善之处。第一，在审计权限立法上还存在一些疏漏和缺乏。审计法赋予审计机关的权限有要求报送资料权、检查权、调查取证权、采取强制措施权、建议处理处分权、通报公布审计结果权等。尽管当前我国审计权限立法取得了一定的成就，但是与西方兴旺国家相比还存在一些缺乏，一是调查取证权的规定还不够健全，二是报送资料权这一规定不具体，三是没有说明意见权。第二，我国现行审计体制为隶属于国务院的行政型模式，相对于立法型审计体制而言，审计机关还缺乏较大的独立性。第三，目前我国审计法律制度在着手进行效益审计方面还不够健全。一是我国效益审计工作量占政府审计工作量的比重较低，尚未形成有效的模式，二是我国效益审计的法律制度建设还比较落后，缺乏有针对性的制度标准。 要适应经济、社会的开展，使审计工作能够满足时代的要求，应当在以下三个方面完善我国的审计法律制度：第一，完善我国的审计权限。一是完善调查取证权，二是细化检查权和要求报送资料权，三是增加参与制定经济法律法规权。第二，完善我国现行的审计体制。改革现行行政型模式的审计体制，逐步设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院，向全国人大常委会负责并向其报告工作。第三，完善开展效益审计的法律和标准，探索建立标准效益审计的法律、法规。 一、我国现行审计法律制度的现状分析 （一）审计法出台的过程、背景和意义 1978年党的十一届三中全会做出了把党和政府工作重点转移到社会主义现代建设上来的战略决策，开始了系统的拨乱反正，国民经济停滞倒退的局面很快得到扭转。经济体制改革从农村到城市，在许多领域先后展开，对外开放的步伐也逐渐加快。1982年党的十二大提出了建设有中国特色社会主义的重要思想，确定了经济建设的战略目标、战略重点、战略步骤和方针政策。改革开放的全面展开，客观上要求加强财政经济管理，建全经济监督机制维护国家财经法纪。在这样的背景下，实行独立的审计监督制度，成为一个必要面紧迫的课题。我国最高审计机关---中华人民共和国审计署，于1983年9月正式成立。全国县级以上地方各级人民政府在两年多的时间内也普遍建立起审计机关。1983年国务院批转审计署关于工作几个问题的请示的通知和1985年国务院善于审计工作的暂行规定为贯彻落实宪法规定、标准审计工作提供了必要的法规依据，保障了起步阶段审计工作的开展。1988年国务院发布中华人民共和国审计条例后，较为完整的审计制度体系初步形成。1994年中华人民共和国审计法公布，这是中国审计法制建设的重要里程碑，标志着审计工作走上了法制运行的轨道。 （二）我国现行审计法律制度的根本框架 按照审计法律法规的内容和属性，其内容可以分为四局部，一是审计组织法，主要标准审计机构的设置、人员任免、组成，机构之间的相互关系等；二是审计实体法，主要标准审计机关的职责权限等；三是审计程序法，主要标准审计机关和审计人员的工作程序以及复议、诉讼程序等；四是审计责任及审计机关违法失职应当承担的法律责任。 二、我国现行审计法律制度存在的缺乏 （一）我国审计权限立法还存在一些疏漏和缺乏 为了保证审计机关切实履行审计监督职责，及时制止和纠正违反国家规定的财政收支、财务收支的行为，维护国家财政经济秩序，法律赋予审计机关必要的审计权限。根据现行审计法和审计法实施条例的规定，我国审计机关享有以下七个方面的审计权限： 1.要求报送资料权 要求报送资料权，是指审计机关依法享有的要求被审计单位按照规定报送与财政收支、财务收支有关的资料的权力。这是我国审计机关最根本的权力，是审计机关进行审计监督的前提条件。 2.检查权 检查权，是指审计机关依法享有的检查审计单位与财政收支或财务收支有关的资料和资产的权力。 3.调查取证权 调查取证权是审计机关行使审计监督权的必要条件。所谓调查取证权，是指审计机关依法享有的在进行审计时，就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查并取得有关证明材料的权力。 4.采取强制措施权 采取强制措施权，是指审计机关依法享有的在特定情况下对被审计单位直接采取或者通知有关部门采取强制措施的权力。 5.建议权 建议权指审计机关依法享有的就审计中发现的问题，向被审计单位及有关部门反映建议采取相应措施的权力。 6.处理处分权 审计机关有权对其审计发现的违法行为进行处理、处分。处理权是指审计机关依法享有的对被审计单位违反国家规定的财政、财务收支行为采取纠正措施的权力。处分权是指审计机关依法享有的对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为采取制裁措施的权利。 7.通报、公布审计结果权 通报、公布审计结果权是指审计机关依法享有的向政府有关部门通报和向社会公布审计结果的权力。 从上述我国审计权限的内容可以看出，在党和国家的重视下，在社会各方面的努力下，我国的审计权限立法取得了可喜的成就。但是，与兴旺国家相比我国的审计立法起步较晚，目前国内学者对审计权限的研究也很不够，我国的审计权限立法还存在诸多疏漏和缺乏。目前，审计立法关于审计机关审计权限的一些规定还不够健全。具体表现在： 1.调查取证权的规定还不够建全。 审计法和审计法实施条例明确规定，我国审计机关享有调查取证权，有关单位和个人应当支持、协助审计工作，如实向审计机关反映情况。但是，审计法和审计法实施条例并没有规定有关单位和个人不接受审计机关调查的法律责任。这使得审计机关调查取证权经常得不到应有的尊重，在许多情况下形同虚设。现实中，一些单位和个人阻碍、拒绝审计机关调查藐视审计权限的现象时有发生。这些现象的存在，严重损害了审计机关审计权限的权威，损害了审计法和审计法实施条例的尊严，不利于审计机关审计监督职责的实现。 2.检查权和要求报送资料权的一些规定已经滞后时代。 我国审计立法权限的一些规定已经滞后时代，逐渐适应不了当前经济、科技形势开展的需要。例如，审计法实施条例规定，审计机关有权检查被审计单位运用电子计算机管理财政收支、财务收支的财务会计核算系统。被审计单位应当向审计机关提供运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据以及有关资料。这实际上赋予了审计机关对于被审计单位电算化资料的检查权和要求报送资料权。但是，审计法实施条例的这一规定并不具体，缺乏可操作性，满足不了当前计算机审计的实际需要。实践中，一些被审计单位往往以法律法规规定不明确为由，拒绝审计机关检查，不配合审计机关的工作。这些现象的存在，严重影响了国家审计监督工作的顺利开展。 3.欠缺参与制定经济法律法规权。 社会经济生活多姿多彩，我国审计机关现有的审计权限仍然不能完全满足审计实践的需要。实践中，在制定和修改财经方面的法律、法规和规章时，全国人大、国务院等有权机关一般都会征求审计机关的意见，审计机关有一定的时机和渠道说明自己的意见。但是，征求审计机关的意见并不是立法的必经程序，有关单位在立法时也可以不征求审计机关意见。也就是说，对相关法律的制定和修改说明意见并不属于我国审计机关的法定权限。 （二）审计机关的独立性还不够 在建立国家审计制度的初期，我国选择了隶属于国务院的行政型模式。这种选择是符合一定时期的国家政治经济环境特点的。特别是在新旧体制转轨时期，财经领域中违法乱纪和有法不依的情况还十分严重，弄虚作假和会计信息失真现象仍比较普遍，内部控制和财务管理不标准的状况还没有根本好转；在这种情况下，实行政府领导下的行政型审计模式，有利于更好地发挥审计监督在维护财经秩序加强廉政建设，促进依法行政，保障国民经济健康方面的作用。从总体上讲，我国现行审计体制是符合现阶段国情的，能够较好保障审计机关法独立行使审计监督权。这些年来，从中央到地方，各级人大和有关部门对审计工作也给予了有力的支持和配合，审计执法环境有了明显改善，为审计工作的进一步开展创造了有利条件。但同时也应看到，在实际工作中，由于一些地方党政领导法行政意识不够，加上其他一些客观原因，宪法和审计法的有些规定没有切实得到贯彻落实，现行审计体制下，还存在一些迫切需要研究解决的问题。 导致问题发生的主要原因是现行审计体制与确保审计的独立性之间的矛盾而产生的。相对于立法型审计体制而言行政型审计体制具有较浓厚的内部监督色彩。我国实行行政型模式审计体制，审计机关负责人向本级人民政府行政首长和上一级审计机关负责并报告工作。国务院是最高权力机关的执行机关，而审计机关作为执行机关的组成部门去监督执行机关自身，力度肯定会受到到一定的影响，特别是政府某些行政活动有悖于法律，或在行政活动中存在短期行为，尤其会影响审计机关的独立性。而独立性是审计的“生命线〞，没有独立性，客观公正地进行审计监督便无从谈起，审计重要作用的发挥那么属奢望。因此，随着社会主义市场经济确实立和社会主义民主政治建设进程的加快，我国现行审计体制由行政型模式转为立法型模式已成必然。 （三）我国现行法律制度在涉及效益审计方面还有缺乏 效益审计的概念。效益审计是基于受托经济关系，对受托者开展的经济活动进行经济性、效率性和效果性的审查的评价，旨在促进更好地履行经济责任。就国家审计而言是国家审计机关对法律授权管理国家事务的政府及其部门其他组织所发生的经济活动进行经济性，效率性和效果性的审查和评价。 审计法第二条规定“审计机关对财政收支和财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督〞，近年来，审计机关一直以财政、财务收支的真实合法性审计为主要工作内容。随着我国社会的变革和经济体制、政治体制改革所引发的政府管理体制的转型和经济增长方式的转变，审计环境正发生着重大变化，审计领域在不断拓展，而效益审计是经济开展的客观需要和内存需求。开展效益审计是审计法赋予审计的一项重要职责，是深化我国政府公共管理体制改革和落实科学开展观的客观需要，也是审计工作开展内存规律的必然要求。审计署2022年至202223年审计工作开展规划明确提出，“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取到202223年，投入效益审计力量占整个力量的一半左右。〞 目前我国有些地方推出了有关效益审计制度的条例，使效益审计有了一定的法律依据，但还存在一些缺乏： 1.我国效益审计工作量占政府审计量的比重较低，尚未形成模式。 我国的效益审计尚处在萌芽启步阶段，除了XX市审计局率先推行财政效益审计外，还有上海综汇区审计部门2022年审计署组织对症下药18个重点机场和38个支续机场进行了效益审计。这些效益审计工作总量占政府审计工作量不到一个百分点，由此看来，我国的效益审计在政府工作中还够不上主流。 2.我国效益审计的法律建设还比较落后。 据了解，近两年来，全国仅有XX市深圳经济特区审计监督条例、XX省XX省审计条例、XX市珠海经济特区审计监督条例引入了效益的概念。我国的审计法中规定审计机关结被审计单位的财政财务收支及经济活动的真实性、合法性和效益性进行监督评价，但这仅仅是指审计要到达效益性的目的，而对如何具有开展效益审计的法律和标准也没有另论，既没有效益审计方面的指标评价标准，也没有效益审计方面的准那么性质的可操作性