2023年政府信息公开行政复议的若干法律问题.docx

政府信息公开行政复议的假设干法律问题 XX省政府法制办公室行政复议处韩震龙 202223年5月1日，中华人民共和国政府信息公开条例（以下简称条例）这部中国特色的阳光法案正式公布施行，标志着中国民主法治进程的又一重要进步。条例为公民的知情权提供了有效的法律保障，促进了政府工作的阳光透明。但徒法缺乏以自行，政府信息公开事后的救济和监督，对于公民知情权的实现具有重要意义。条例第三十三条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。自去年5月1日至今年6月30日，据初步统计，全省共受理因政府信息公开而引发的行政复议案件68件。复议实践中，由于条例实施时间较短，相关配套措施不完善，复议机关对政府信息公开行政复议的受案范围、申请人资格确定、举证责任分配等问题理解不一，本文拟就相关法律问题进行分析探讨。 一、政府信息公开行政复议的受案范围 政府信息公开行政复议的受案范围，是指复议机关对哪些政府信息公开的行政行为具有管辖权。对此，XX省政府制定的XX省政府信息公开行政复议方法，特别从条例全文中提炼出六类政府信息公开工作中的具体行政行为可以申请行政复议，一是认为行政机关应当依照条例第九条规定主动公开而没有公开的；二是依照条例第十三条规定申请获取相关政府信息，行政机关不予公开的；三是认为行政机关公开政府信息侵犯其商业秘密或者个人隐私的；四是认为行政机关没有按照法律规定的方式和程序公开的；五是依照信息公开条例第二十五条第二款规定认为行政机关提供的与其相关的信息记录不准确申请更正，行政机关不予更正的；六是认为行政机关提供政府信息违法收取费用的。以上列举的六种行为根本涵盖了政府信息公开行政复议的受案范围。具体到某一个案件，笔者觉得还应当把握以下两点：一是要分析政府信息公开工作中行政行为的性质，只有那些针对特定的行政管理相对人作出的具体行政行为才有可复议性。因此对申请人认为第一种政府主动公开政府信息的行政行为侵犯其合法权益的复议申请，复议机关应当在立案阶段就审查该主动公开的政府信息与申请人是否有利害关系，即申请人是该主动公开行为的特定对象，如果该主动公开的行为与申请人没有必然联系，那么不应当纳入复议受案范围。如行政法规、规章和标准性文件、国民经济和社会开展规划、政策、统计信息，财政预算、决算报告，社会公益事业建设情况等。这些主动公开的政府信息主要涉及的是社会生活的宏观方面。对于这些应主动公开的信息，虽然行政机关有公开之义务，但并不是每个公民都因此而拥有请求行政机关具体履行公开义务的权利。因为这些信息更多涉及的是社会公共利益，大局部情况下，公民不能直接申请行政复议，其只享有条例第三十三条第一款规定的举报权。只有当公民的合法权益受到其不利影响时才能申请行政复议。 二是在确定受案范围时既要为公民、法人或者其他组织依法获取政府信息提供尽可能的复议救济，又要考虑政府信息公开在我国的现实情况，口子既不能开得过大，也不能开得过小。 二、政府信息公开行政复议申请人资格确实定 根据条例第三十三条第二款的规定，政府信息公开行政复议的申请人是“认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。〞根据这一规定，确定申请人资格须具备以下两个条件： （一）申请人是公民、法人或者其他组织。这就将权利主体限定在我国公民或组织的范围内。从已经制定有关信息公开法的国家的立法例看，公开请求权主体大多包括外国人，但依照条例的规定，目前在我国，仍只限于本国公民、法人和其他组织。 （二）申请人认为具体行政行为侵犯了其合法权益。这与行政复议法第二条规定是一致的。分析条例的相关规定，政府信息公开行政复议申请人大致可以分为三类： 第一类是向行政机关主动申请公开政府信息，认为行政机关不予公开或者虽公开但仍侵犯其合法权益的申请人。对于这一类申请人资格确实定，在立案阶段存在两种意见：一种观点认为申请公开的政府信息须与其有法律上的利害关系，即申请公开的政府信息与其合法权益有着必然的联系，否那么应不予受理。一种观点认为，只要主动申请信息公开被行政机关拒绝的都具备申请人资格。笔者认为，公民、法人或者其他组织申请政府信息公开的权利是条例所设定的，是一种法定的权利，如果这种权利受到行政机关拒绝，仅从形式上看，申请人已经与这种拒绝行为存在着法律上的利害关系，复议机关应当受理。至于申请人的知情权是否真正受到侵犯，那么应当在受理后予以审查。 第二类是针对行政机关根据第九条到第十一条规定应主动公开信息却不予公开的行为而提起行政复议的申请人。对于这一类申请人资格确实定争议也较大。一种观点认为如果赋予任何不特定的主体对行政机关主动公开信息的行为有复议权，那么就认可了公益行政复议或诉讼的存在，而目前根据行政复议法的规定，还不能赋予公益行政复议的存在。一种观点认为，如果对行政机关主动公开政府信息的行为不能提起行政复议或诉讼，那么对于这一类行为，条例设定公民的知情权就得不到保障。笔者以为，对这一类行为，在受理审查时应当与依申请公开的申请人资格审查有所区别，因为在主动公开的情况下，行政机关的公开或者不公开针对的是不特定对象，申请人与行政机关之间并不像依申请公开那样，存在一个申请与拒绝的关系。所以，应当重点审查主动公开政府信息的行为与申请人合法权益是否存在利害关系，如果这一行为可能给申请人造成某种不利影响，那么就具备申请人资格。第三类是第三方认为行政机关公开的政府信息侵犯了其商业秘密或个人隐私的，可以作为申请人提起行政复议。 三、政府信息公开行政复议的被申请人确定 政府信息公开行政复议的被申请人确定取决于政府信息公开的义务主体。世界各国信息公开法开展的方向是扩大政府信息公开的范围以及信息公开义务主体的范围。条例确定的政府信息公开的义务主体只包括行政机关，不包括立法机关和司法机关。具体而言，关于主动公开信息，条例第九条将义务主体确定为“行政机关〞；关于依申请公开信息，条例第十三条将义务主体确定为国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门。另外，根据条例第三十六条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。〞由此可见，条例确定的政府信息公开的义务主体包括行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，这些主体均可以成为行政复议的被申请人。 值得探讨的是公共企事业单位的复议被申请人资格。条例除前述的两类义务主体外，第三十七条还规定：教育、医疗卫生、方案生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共效劳过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行。这一规定应当说是条例较前的一项重大突破，具有重要的意义。但对于这一类公开行为能否提起复议或诉讼，争议较大。根据传统的行政主体理论，公共企事业单位既不是行政机关也不是法律法规授权组织，因此不能成为行政复议被申请人。笔者以为，这些公共企事业单位的私行为或者纯市场行为不应当通过行政复议或者行政诉讼来调整，但如果其行为是一种公权力的行使，往往与人民群众利益又都有着密切联系，那么应当纳入行政复议的范围，且条例也明确规定其涉及公众利益的信息公开的行为参照条例执行。因此，公共企事业单位可以成为政府信息公开的行政复议被申请人。 四、政府信息公开行政复议时效 行政复议法第九条规定。公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。根据这一规定，复议时效从申请人知道行政行为的作出之日起起算，最长不能超过六十日。对于依申请公开政府信息行政机关作出公开或不予公开行政决定的，复议时效从行政机关以某种形式向申请人提供信息或答复申请人之日起计算。 对于申请行政机关公开政府信息，行政机关不予答复的，应当按照行政不作为来确定时效。行政复议法实施条例第十六条规定：公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第 （八）项、第 （九）项、第 （十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照以下规定计算： （一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算； （二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。条例第24条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。〞根据上述两条规定，申请人申请政府信息公开，行政机关不答复的，申请人申请复议的时效应当从行政机关收到信息申请15日（有告知延长的30日）起计算60日。 五、政府信息公开行政复议的举证责任 （一）行政机关的举证责任 举证责任就是指当事人为证明其主张，所承担的提出证据的责任。政府信息公开行政复议中由行政机关对其作出的行政行为举证既符合行政复议法的精神，更符合政府信息公开的特点。第一，政府信息公开行政复议的核心问题，就是解决政府信息能不能够公开的问题。而政府信息掌握在行政机关手中，只有行政机关知道文件的内容和性质，所以必须由行政机关证明该政府信息是否应当公开，而不能由处于不利地位的申请人承担举证责任。第二，政府信息公开实行以公开为原那么，不公开为例外。因此，政府信息都是假定应当公开，除非法律规定不公开的情形。政府信息公开行政复议大多是申请人对行政机关不予公开政府信息不服而提起，行政机关应当承担不予公开的举证责任。具体而言，行政机关应当对以下事项承担举证责任： 1、被申请人拒绝提供政府信息的，应当证明该政府信息具有以下情形之一，并证明其已经履行法定的告知和说明理由义务：（1）不属于政府信息；（2）属于不予公开范围；（3）不属于被申请人公开；（4）所申请的信息不存在。 2、被申请人已经依申请提供政府信息的，应当证明该政府信息内容准确，提供信息的方式和载体形式合法适当。很多情况下，行政机关虽然公开了政府信息，但不符合申请人在申请中描述的内容、要求的获取方式或者载体形式的，申请人也会提起复议。对于这类复议，行政机关就要证明：（1）政府信息内容准确。因为条例规定行政机关应当准确地公开政府信息；（2）提供信息的方式和载体形式合法适当。所谓提供方式，包括邮寄、递送、 、当面领取等；所谓载体形式，包括纸质、光盘、磁盘等。一般而言，行政机关应当尽可能地按照申请人要求的方式和形式提供，确实无法按其要求提供的，要作出合理说明并证明所采用的方式和形式合法适当。 3、申请人复议行政机关决定公开的政府信息涉及其商业秘密、个人隐私的，被申请人应当证明该政府信息不涉及申请人的商业秘密、个人隐私，或者已经书面征得其同意，因公共利益决定公开的，应当说明理由。 4、行政机关拒绝更正其提供的与申请人自身相关的政府信息记录的，应当证明政府信息记录的准确性或者其无权更正。条例规定，公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行政机关予以更正。在两种情况下，行政机关可以拒绝更正：一是该政府记录并非不准确；二是该行政机关无权更正。因此，行政机关作出拒绝更正的决定，就要证明符合上述两种情形之一。 （二）申请人的举证责任 在政府信息公开行政诉讼中，申请人的举证责任主要表达在以下几个方面： 1、申请人复议行政机关对于信息公开申请不予答复的，申请人要证明其提出申请的事实。 2、复议被申请人拒绝更正政府信息记录的，申请人要证明被申