2023年失地农民保障制度的理念探讨.docx

失地农民保障制度的理念探讨 城市化进程的加快使得失地农民数量急剧增加，失地农民保障制度成为实现失地农民生存权和开展权的关键。基于可持续生计视角，对失地农民保障制度的内涵、原那么、理念进行重新认识，并构建关注长远生计的失地农民保障制度。 关键词失地农民；保障制度；可持续生计 前言 改革开放以来，我国进入了迅速开展的时期，gdp总值和人均gdp都在平稳增长，我国的经济、社会、文化事业得到了全面的开展。然而，我国的开展属于后发现代化，在凸显后发优势的同时，后发劣势也带来了许多问题，失地农民问题就是其中的一种。根据全国土地利用总体规划纲要，2022年～2030年我国将占用耕地超过5，450万亩，这意味着到2030年我国失地农民规模达1.1亿人。[1]失地农民问题成为我国城市化进程中令社会各界都十分关注的一个新问题，[2]对该问题研究的文献可谓汗牛充栋。仅1999年～202223年在cnki数据库中输入“失地农民〞可以检索到4，829篇文章。[3]由于该问题研究的时效性甚强，笔者挑选2023年以来的文献进行研究，归纳出以下的研究热点：失地农民社会保障研究，失地农民就业研究，失地农民补偿安置研究，失地农民权益研究，失地农民市民化研究，失地农民社会适应性研究等。通过对这些研究热点的进一步剖析，发现在2023年～202223年间，学界从经济学、政治学、社会学、管理学、心理学、伦理学等角度对失地农民问题展开了大量的研究，学者研究所取得的成就可归纳为以下几点：一是充分认识到失地农民问题的重要性；二是多视角研究失地农民问题，拓展了研究的视野；三是在研究方法上社会统计学方法的应用、计量分析方法也被逐步引入。然而，这些研究也存在一些不容无视的问题。首先，从研究方法和研究思路来看，多采用“实证研究〞方法，文章常从宏观角度以“现状—问题—原因—对策〞分析出现，缺乏对具体而详尽的微观和中观问题进行深入探讨；其次，从研究的理论根底上看，尽管学界的出发点是从不同学科背景展开的，但许多研究理论根底薄弱。如设计失地农民社会保障制度时，有关失地农民保障的理念、原那么、目标等问题没有弄清楚，因而所提出的对策和建议值得商榷①。基于此，本文从“可持续生计〞的视角出发，阐述了失地农民保障制度的内涵、理念、原那么及其框架，为失地农民问题的研究提供理论指导。 一、可持续生计 从可持续生计的内涵出发，结合我国现行对失地农民补偿的现状，发现我国失地农民保障制度与失地农民“可持续生计〞的矛盾，这些矛盾影响失地农民的开展。 1.可持续生计、失地农民可持续生计的内涵 “可持续生计〞的概念最早见于20世纪80年代末世界环境和开展委员会的报告。到1995年，哥本哈根宣言中对可持续生计作了如下描述，即“使所有男人和妇女通过自由选择的生产性就业和工作，获得可靠稳定的生计〞[4]这个概念强调了可持续生计对于消除贫困的重要意义。scoones对可持续生计的概念阐述是这样的“某一个生计由生活所需要的能力、有形和无形资产以及活动组成。如果能够应付压力和冲击进而恢复，并且在不过度消耗其自然资源根底的同时维持或改善其能力和资产，那么该生计具有持续性。〞[5]我国学者赵曼指出可持续生计是指个人或家庭所拥有和获得的、能用于谋生和改善长远生活状况的资产、能力和有收入活动的集合。[6] 依据学界对可持续生计的描述，结合失地农民保障的现状，可以概括出失地农民可持续生计的特点，这些特点包括：第一，失地农民可持续生计资源的提供主体包括：政府、社会以及失地农民个人。失地农民获得的资金补偿来源于开发商以及政府，失地农民所拥有的各种能力局部来自于社会，局部来自于自身的学习，同时，社会对失地农民的支持也是不可量化的生计资源。第二，失地农民可持续生计的目标是通过政府、社会以及个人的资源实现持续的、长远的生存。第三，失地农民可持续生计应该着眼于改善其目前生活水平的长远观点。基于上述分析可以给出失地农民可持续生计的概念，即由政府和社会向失地农民提供资源，失地农民通过这些资源和所拥有的能力实现可改善生活水平的长远的、持续的开展的状态。 2.我国失地农民保障与失地农民可持续生计的矛盾 比照我国对失地农民补偿时所提供的保障与上述失地农民可持续生计的内涵，发现失地农民保障与失地农民“可持续生计〞之间存在许多矛盾，包括短期安置与长期生计的矛盾、安置模式单一与多种生计资源的矛盾。以下对这些矛盾进行分析。 （1）“短期〞安置与长期生计的矛盾。在征地过程中，开发商、政府和农民的利益点存在差异。对开发商而言，基于企业盈利性的动机，能够尽快达成征地协议，以最小的本钱获得土地的开发权是其关注的焦点。在这种理念支配下，农民长期生计权被开发商所无视。对政府而言，保障失地农民生存权是其不可推卸的责任，同时，因土地开发而开展区域经济也是其关注点之一。对农民而言，失去土地即是失去保障权，可持续生计是农民在失去土地后关注的重点。然而，因开发商、政府和农民在土地征用制度制定的博弈过程中，相互之间的力量差异悬殊，对失地农民的补偿安置常常没有关注失地农民长期生计。因此，实践操作中征地方过分关注“短期〞安置与失地农民对长期生计的呵求之间形成矛盾。 （2）安置模式单一与多种生计资源的矛盾。征地单位的“短视〞引发补偿中的诸多问题，安置模式单一是其中一个需要学界关注的问题，郭正涛的研究发现失地农民经济性补偿过多，就业补偿、安置补偿考虑过少。[7]而根据失地农民可持续生计的内涵，失地农民可持续生计需要多种生计资源的供给，这就造成实践中安置模式单一和理论上多种生计资源促进开展的矛盾。 这些矛盾的存在，使得我国对失地农民进行补偿时所构建的保障制度缺乏长远利益考虑，使得局部农民因失地而致贫，因失地而失去权益。[8]为了促进失地农民问题的有效解决，推动社会和谐开展，笔者从可持续生计的理念出发，对于失地农民保障制度的内涵、原那么、理念进行重新认识，并构建关注长远生计的失地农民保障制度。 失地农民保障制度的内涵包括。失地农民保障的供给主体、需求主体和保障工程，如图1所示，以下对此进行详细分析。 1.供给主体：由谁提供保障 失地农民保障的供给主体包括政府和土地开发商。一方面，政府是失地农民保障的供给主体之一。从政治权利角度来讲，国家是对社会进行管理的最高权力机关，政府是具体执行国家权力的行政机构，对社会成员的根本生活实施保障是国家和政府不可推卸的职责。[9]失地农民享受根本保障是法律赋予的权利。从经济利益角度来讲，土地征用过程中，国家从土地使用权的出让获得巨大利润，有能力为失地农民提供保障。[2023]另一方面，土地开发商是失地农民保障的另一个供给主体。土地开发在给开发商带来正外部性的同时，也给农民带来了极大的负外部性。土地开发商在开发土地获取利润的过程中，侵害了农民的一局部利益，为此应该做出补偿，因而土地开发商应该为失地农民提供保障。 2.需求主体：向谁提供保障 需求主体就是答复向谁提供保障的问题。在失地农民保障制度中，其保障对象是由于城市化而失去土地的农民。在城市化进程中，一局部农民失去土地，其生活、生产活动受到影响，面临的风险增加。而每一个失地农民，出于健康和幸福的需要，有权得到来自社会和政府的保障，以实现其生存和开展。 3.保障工程 从失地农民保障工程的维度上讲，失地农民保障制度可以分为保障生存权的保障制度和保障开展权的保障制度两个层次，两个层次具有不同的功能。首先，保障生存权的保障制度主要是为失地农民提供根本生活保障，主要表达在失地农民社会保障上，由政府部门提供。当前，理论界对失地农民社会保障制度提供了不同的构建思路，笔者认为首先对失地农民进行分类，完全失去土地并且已经成为市民的纳入城镇社会保障体系；不完全失去土地并且还以农民身份存在的纳入农村社会保障体系。其次，保障开展权的保障制度处于补充地位，由地方政府和土地开发商共同提供保障，其保障工程的设计主要围绕就业而展开。具体而言包括以下内容。一方面，由政府部门提供就业培训、就业指导、就业咨询等就业保障方式；另一方面，土地开发商可以雇佣一局部失地农民为其工作，缓解失地农民就业危机。 失地农民保障制度的供给主体、需求主体和保障工程之间密切相关。供给主体是保障工程的设计者和实施者，需求主体是保障工程的受益人。三者紧密联系，当需求主体的需求发生变化时，保障工程需要随之发生变化，进行完善，而完善的工作需要由供给主体进行。当供给主体提供的保障工程满足需求主体的利益需求时，失地农民保障制度会得以有效开展。当供给主体提供的保障工程不能满足需求主体的利益需求时，失地农民保障制度会出现问题。因此，一个合理的失地农民保障制度，需要从这三个方面出发进行构建。 三、失地农民保障制度的理念 国外解决失地农民问题的经验③以及从政治学角度对失地农民权益的研究④可以为失地农民保障制度提供公平、共享的价值理念。 首先，失地农民保障制度应该遵循公平的价值理念。失地农民保障制度的公平是指平等的对待每一个失地农民并满足其生存和开展的需要，即该制度的运行不受受益人地域、性别的影响。和社会保障制度的公平理念相类似，失地农民的保障权是基于社会契约、国家责任和公民根本生活保障需求的一项根本人权，消除不同社会阶层或者群体之间的差异是实现其根本人权的根本要求，[11]因而失地农民保障制度不应有制度歧视、保障水平歧视等问题。 其次，共享也是失地农民保障制度的理念。失地农民保障制度的共享理念是指在社会经济快速开展的条件下，失地农民应共享社会经济开展成果。在开发土地的过程中，被征地地区未来的土地收益和征地前相比大大增加，因此土地级差地租以及土地市场价格应该在失地农民补偿安置中得以表达，只有这样，才不会使开发商在开发土地受益的同时使失地农民受损，失地农民有权利共享土地开发所带来的成果。 总之，在构建失地农民保障制度时，依据公平、共享的价值理念为失地农民建立保障制度可有效解决失地农民问题，同时也会促进社会的和谐开展。 四、失地农民保障制度的原那么 对大量的失地农民研究文献以及可持续生计理念的分析可以归纳出失地农民保障制度的原那么，这些原那么包括：可持续生计原那么，兼顾公平和效率原那么，兼顾失地农民生存权和开展权原那么，促进失地农民全面开展原那么。 第一，可持续生计原那么。正如本文第一局部对可持续生计的探讨，可持续生计要着眼于将来、要改善失地农民的生活、要创造失地农民长期生存和开展的环境、要提供失地农民生存和开展的生活资料和生产资料。农民一旦失去赖以生存的土地资源后，政府或者开发商要给农民提供替代土地资源的资料，使农民能够有所依靠，并且，这种生活资料和生产资料要具备上述可持续生计的特点。同时，在提供生活和生产资料时，要考虑到失地农民的文化水平和其所掌握的技能，即考虑到失地农民本身的特点。 第二，失地农民保障制度必须兼顾公平和效率的原那么。此处的公平就是要为每个符合条件的失地农民建立保障制度，不能因为其性别、年龄、籍贯、民族而将其排除在保障制度之外；效率那么是指在保证失地农民根本生活的同时，又不会影响他们工作的积极性。我们要编织一个没有“漏洞〞的失地农民保障制度，并且，该制度所提供的水平要符合“适度性〞原那么，原因有二，一方面，假设我们提供的保障水平过高，就会使失地农民“自愿失业〞，这将影响社会生产活动，最终使得社会生产无效率；另一方面，假设我们提供的保障水平过低，许多失地农民得不到根本生活资料，那么会因失地而失去保障权，这是失地农民保障制度的无效率。 第三，失地农民保障制度在满足失地农民生存权的同时还应兼顾到失地农民的开展权，尤其注重失地农民开展权。生存权的满足是一种根本的权利实现，开展权符合“可持续生计〞的理