2023年行政法的公共利益剖析.docx

行政法的公共利益剖析 []在物权法公布后，对于公共利益的标准存在着剧烈的争论。从法学的角度来看，它是我国现有法律制度关于公共利益界定的模糊性、房屋拆迁制度的不合理性以及公权力对私权利的非法干预等一系列问题的一个缩影。本文从“钉子户〞这一个案展开，围绕我国现有房屋拆迁制度的缺乏与完善、公共利益的界定以及公共利益与个人利益究竟应如何衡平等问题进行讨论，并提出了自己的观点。 [关键词]公共利益；行政法；物权法。 202223年4月2日，曾一度被全国媒体炒得沸沸扬扬的重庆“钉子户〞事件终于在开发商与拆迁户的协商解决之下获得妥善解决，开发商与拆迁户最终达成了协议，房屋于当晚被撤除。从这一案件中，我们看到的是究竟如何解决我国现行法律制度在个人房屋征用方面存在的问题，是如何从包括宪法、物权法在内的相关法律中获得对于公共利益的清晰界定，是在个人力量与国家权力相比处于天然弱势的情况下如何合理衡平公共利益与个人利益之间的关系。 无论是宪法，还是新公布的物权法，对于公共利益这一概念都没有做出明确的界定。造成这种结果的直接原因就是公共利益内涵本身的不确定性，并且随着社会的开展其外延还在不断地扩大中，而这与法律要求具有高度的稳定性和概括性，不可能实现对公共利益这一概念的完善。 立法中对公共利益留下的空白只能依靠司法去填补，这要求法官针对具体案件发挥自由裁量权裁定是否为公共利益。但在我国目前的法院系统中，法官真的具有能够在没有任何相关法律作为准据法的情况下，完全依据法理知识做出公正裁判的能力吗。况且在实践中，由于立法体制的不完善，部门立法现象的大量存在，公共利益的裁量权很大程度上交予行政机关行使，根本无法进入司法程序，其公正性可想而知。由此可见，对于公共利益的界定问题，我们遇到了立法和司法的双重难题。针对这种现象，很多学者建议还是应当在立法中对公共利益做出明确的界定，并提出了自己的观点。 一、国内外关于公共利益界定的学说。 关于公共利益的界定，国内外很多著名学者都曾提出过自己的观点。 早期德国公法学者洛厚德（c.e.leuthold）在公共利益与行政法的公共诉讼一文中，以地域作为判断的根底，试图揭示公共利益之主体即“公共〞的内涵。但他的理论过分强调了空间或地域的界限，随着区域经济一体化、经济全球化的逐步推进，地域之间的界限逐渐淡化，其理论逐渐淡出人们的视野。 与洛厚德处于同一时代的德国学者纽曼（f-j.neumann）在在公私法中关于税捐制度、公益征收之公益的区别一文中提出“不确定多数人理论〞，指出公共的概念是指利益效果所及的范围，即以受益人多寡的方式决定。只要有大多数的不确定数目的利益人存在，即属公益，强调在数量上的特征。纽曼的学说相对于洛厚德的理论来说更具有科学性和前瞻性，其理论根底与“少数服从多数〞的民主政治原那么相一致，所以至今仍被各国广泛应用。 针对2022年修宪中，宪法条文增加了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿〞的规定，我国许多学者关于公共利益这一概念的界定提出了自己的观点。如韩大元在宪法文本中“公共利益〞的标准分析一文中提出，公共利益具有公益性、个体性、目标性、合理性、制约性、补偿性六大特征；袁曙宏在“公共利益〞如何界定一文中提出，公共利益具有公共性、合理性、正当性、公平性的特征。这些学者的观点，可以说比较全面地概括了“公共利益〞这一概念的特征，为司法机关判断“公共利益〞提供了珍贵的依据。 那么，在我国的立法过程中，究竟应采取何种标准对“公共利益〞做出界定呢。民法学者以民法学者梁慧星牵头的物权法草案起草小组在其建议稿中曾对公共利益进行了这样的概括：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。〞很显然，建议稿中采用的是列举式规定的方式，但由于社会情况在不断开展变化，“公共利益〞的外延随之不断扩大中，用穷尽式列举法显然无法包含公共利益的全部方面，用兜底式条款又失去了立法的本意，不利于法官引用断案，于是在最终公布的物权法中，我们只看到了“为了公共利益的需要。。〞这样的概括式规定。还有的学者建议，采用一个多数人的决策机制，以位于某个区域内的权利人通过法律程序投票决定，多数人的意见即为公共利益。[7]但是笔者认为，这种方法在实行方面会由于区域内权利人过多、程序过于繁琐等原因无法实现。 二、对公共利益的界定。法律的缺失。 我国目前以公共利益的名义征用个人不动产的相关法律依据分散在宪法、土地管理法、物权法、城市房地产管理法、城市房屋拆迁管理条例（以下简称条例）中。立法法第8条明确规定，对非国有财产的征收必须制定法律，但其第9条亦明确规定，“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的局部事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处分、司法制度等事项除外〞。但是，宪法第13条第2款明确规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿〞。这里的法律也是指狭义的法律。 根据土地管理法的规定，我国目前实行的是土地国有和集体所有的制度，也就是说，土地的所有权不在公民个人手中。但是，公民个人可以通过一定的条件，通常是购置开发商销售的商品房，从而获得基于房屋之上的国有土地的使用权，也就是说，公民享有对国有土地的用益物权。公民的土地使用权是有一定年限的（在我国为70年），在规定的年限内，公民的土地使用权及其用益物权是不受侵犯的对世权。但宪法、物权法等相关法律规定，国家在一定条件下可以征用个人所有的房屋及其他不动产，这一条件就是公共利益。 宪法第2023条第2款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿〞。土地管理法第2条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿〞。物权法第42条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产〞。这些都为国家征用个人的不动产提供了法律依据。但是，究竟何为公共利益，国家通过什么标准去判断公共利益这一概念，由于立法技术上的原因，法律并没有做出明文规定。目前我国的房屋拆迁按照拆迁事由可分为协议拆迁和“公益〞拆迁两类。所谓协议拆迁，就是开发商为了对特定地区的土地进行商业目的的开发而通过与该地区居民签订房屋买卖合同从而获得房屋的所有权及房屋所占区域内的土地使用权，进而对该地区房屋进行拆迁改造的行为。“公益〞拆迁，即国家为了公共利益而对特定地区的房屋进行征用的拆迁改造。“公益〞拆迁应遵循严格的程序，但从实践中来看，很多地方政府对某地区土地使用权的征用只是由该地区的土地行政主管部门内部决定的，其征用行为是否为公共利益也是由主管部门内部判断的，判断标准不得而知，因此，一些政府官员为了追求政绩而置公民的合法权益于不顾，打着“公共利益〞的旗号进行非法征地的情况大量存在。所以，在公共利益的界定主体问题上，为了防止政府的征地拆迁部门作为利益相关者偏颇地界定公共利益的情况出现，能否在政府法制部门中下设一个独立的公共利益界定主体值得考虑。除此之外，有些学者提出，开发商在与“钉子户〞未达成拆迁协议的前提下，将拆迁户的房屋挖成了一座孤岛，拆迁户被强行断水断电，侵犯了拆迁户的相邻权。这也是值得学者们去探讨的地方 三、公共利益和个人利益的衡平。 （一）公权力与私权利的冲突。难堪的现状。 公共利益与个人利益之间的矛盾，可以说是长久以来公权力与私权利冲突的一个缩影。 政府从国家产生时起，就是公权力的代表，负责庞大的国家机器的运转，处理纷繁复杂的事务，承担着保证内政外交的稳定、经济良好运转的重要使命和巨大责任，享有覆盖面广泛的权利，并承担相应的义务。在实行人民代表大会制度的中国，政府的权力是宪法和法律赋予的，而宪法和法律又是由民意的代表机关全国人大及其常委会制定并通过的，因此，从这层意义上来说，政府是人民选举产生的政府，是对人民负责的政府，是为人民效劳的政府。但是，由于我国的民主法制尚不健全，社会主义市场经济体制不完善以及政府责任的缺失，国家中逐渐出现了政党利益、团体利益、部门利益，当这些利益交错出现在我们的政府部门中时，政府就由一个民意的代表部门蜕变成为由一个个利益主体操纵的“机器〞。这个庞大的机器靠纳税人的钱维持其自身的运转，却由于利益的驱使，经常不承担相应的义务。全国各地不断涌现的贪污腐败现象，是一些政府官员将本应用作公益事业的国家资金打到了自己的帐号上；普遍存在的部门立法现象，为一些政府部门肆意侵犯公民个人利益翻开了方便之门；一些地方政府官员为了追求政绩，更是将公民的个人利益视为牛毛，打着“公共利益〞的旗号，肆意践踏公民的私有财产权和宪法、法律的相关规定；在政府机关内部，这些人民的公仆们，还每天为了工资、升迁、福利等问题勾心斗角，打得不可开交。在这种情况下，政府如何能够建立对公民的信任。政府如何有能力胜任自己的工作。以重庆“钉子户〞事件为例，事件发生后，政府部门曾一度“失声〞，没有部门对此事发表意见，也没有官员接受采访，社会舆论更是呈现“一边倒〞的架势，新浪、网易等门户网站的投票显示，有85%以上的人支持被拆迁户。为什么会这样。因为政府部门留给公民的是一种一贯善于以公权力侵犯私权的糟糕形象，更因为政府这次遇到了一个能够依法维权的“强势公民〞。当公权力与私权利发生剧烈的碰撞，而公民作为私权利的所有者勇敢地拿起法律武器进行抵抗时，我们不能不感慨法治的进步。 笔者在这里用天平打一个比方，以形象地刻画政府与公民、公共利益与个人利益的关系。天平的左侧是政府，是公权力的代表，公共利益应在其之上，为了“公共利益〞是政府工作的原那么和宗旨；天平的右侧是公民，是私权的代表，个人利益应在其之上，但略低于公共利益，公民在保护其个人利益的同时，应当同时懂得在一些情况下为公共利益而牺牲个人利益；天平的中间是一块“法律盾〞。对天平左侧的政府来说，这是一块限制政府权力、保证政府严格依法行政的盾；对天平右侧的公民来说，这是一块阻止公权力入侵、保护公民个人利益不受非法侵犯的盾。在一个政府秉公自律、公民懂法守法、法治完善健全的国家，天平应处于平衡的状态。但现在我国的情况是，政府部门将“公共利益〞踩在脚下，公民将“个人利益〞高举头上，法律起不到制约政府和保护公民的作用。假设一个国家的政府不能取信于民，假设一个国家公民的合法利益不能受到法律应有的保护，那将是一国政府的悲哀，一国人民的悲哀，更是一国法治的悲哀。 （二）何者优先。两个极端的出现。 公共利益与个人利益既然是对立统一的关系，那么当两者发生冲突时，何者应当优先呢。现在社会中两种极端情况的出现，不得不引起我们的反思。 一个极端就是由于法律制度的不健全，政府部门滥用公权力，肆意侵犯公民的个人权利。比方，在国外，公民的私人住宅是“风能进，雨能进，国王不能进〞的神圣私有领地，司法机关为了公共利益需要进入公民住宅搜查，必须事先向法院申请许可证（warrant）。而在我国，曾出现过公安机关为了侦察一些轻微违法行为，甚至由道德而非法律领域调整的行为，在没有搜查证的情况下强行闯入民宅进行检查的案例，这无疑侵犯了公民对自己住宅享有的所有权及从中衍生的相邻权、隐私权等。再比方，为了筹备奥运会，XX省政府对XX县区进行改造、修建地铁线路等设施的过程中，因为时间紧迫，政府授权一些施工单位连夜赶工，严重影响了周边居民的正常作息。即便政府此举确实有“办好奥运〞的公共利益目的存在，那么，在侵犯公民居住权的情况下，政府难道