2023年公务员法律制度发展.docx

公务员法律制度开展 19世纪以来，国际法开始由共处法向合作法迈进，其最主要的表现就是国际行政联盟的产生，例如，1865年成立的国际电报联盟、1874年建立的邮政总联盟、1875年建立的国际度量衡组织、1883年建立的国际保护工业产权联盟、1886年建立的国际保护文化艺术作品联盟等等。人类步入20世纪以后，国际合作到达了前所未有的广度和深度，例如，先后产生了国际联盟和联合国两个全球性国际组织，也产生了为数不少的区域性国际组织，至于专门性国际组织那么如雨后春笋般涌现。对于每一个国际组织来说，为了有效地开展工作，从而实现本组织的宗旨和目的，维持常设的秘书机关是必不可少的。通常来讲，在秘书机关工作的人员并不是各国派驻国际组织的外交人员，而是国际公务员。他们的身份具有国际性和独立性，不受任何主权国家的管辖，而由国际组织实行管辖和保护。目前，在国际组织法下已经形成了以调整这些人员的法律地位及其法律关系的相对独立的国际公务员法。 一、国际公务员概述 国际公务员指在联合国及其下属机构或专门机关工作的办事人员。国际公务员在完成国际任务时，不管其国籍如何，均应保证其中立性。国际公务员最初在1905年国际农业协会出现过一小批，但是，作为一种制度确定下来是国际联盟成立以后的事。国际联盟的办事人员必须只按照联盟的利益去完成任务，进行工作，不得请求或接受国际联盟秘书处以外任何政府或其他当局之训示，必须根据独立公正的公务员誓约进行工作[1]（p485）。联合国将国际联盟的这一做法向前推进了一步。联合国宪章第20230条明确规定：“1.秘书长及办事人员于执行职务时，不得请求或接受本组织以外任何政府或其他当局之训示，并应防止足以阻碍其国际官员地位之行动。秘书长及办事人员专对本组织负责。 2.联合国各会员国承诺尊重秘书长及办事人员责任之专属国际性，决不设法影响其责任之履行。〞另外，秘书长及办事人员为了独立行使其职务，由各会员国给予必要的特权及豁免。正是由于国际公务员的这种独立性和国际性，反映了联合国乃是国家间合作形式的现实，而不是一个“世界政府〞。 对于国际公务员的雇佣及效劳条件，联合国宪章第20231条明确规定：“1.办事人员由秘书长依大会所定章程委派之。 2.适当之办事人员应长期分配于经济暨社会理事会、托管理事会、并于必要时，分配于联合国其他之机关。此项办事人员构成秘书处之一部。 3.办事人员之雇用及其效劳条件之决定，应以求达效率、才干、及忠诚之最高标准为首要考虑。征聘办事人员时，于可能范围内，应充分注意地域上之普及。〞但是，在实践中，这两项原那么往往存在着矛盾。其主要原因就在于，联合国从其成立以后，在相当长的一段时间内，被美国为首的西方国家操纵，因此，在招聘时大多录用兴旺国家的公民，至于高级别的公务员来自于开展中国家的那么为数更少。最近几十年，随着开展中国家在国际舞台上力量的增强，情况发生了很大的变化，来自开展中国家的公民在秘书处任职的人员，有了大幅度的增加。例如，目前，据不完全统计，秘书处的职员总数为一万二千四百多名，其中，美国的有1740名，名列前茅；法国959名，居第二位；而后是泰国624名，英国618名，菲律宾618名，埃塞俄比亚535名，智利458名，前苏联411名，黎巴嫩383名，肯尼亚364名，中国288名等等[2]（p111）。近来，联合国大会不断强调要更公平地按照地域分配秘书处的职位，并对专门职员以上的职位（语文职位除外）实行“适当员额〞制，根据会员国的人口、缴纳会费、所处地域等因素，将职员的补充按照比例分配给各会员国。目前，联合国职员来自全世界一百三十多个国家[3]。 冷战结束以后，国际关系格局发生了深刻的变化，经济全球化和国际社会无政府状态之间的矛盾进一步加剧了，这就给联合国的工作带来了更多的挑战。因此，一个高效廉洁的秘书处对于联合国来说更是必不可少的。为了应对这一形势的变化，秘书处也进行了一些改革，目的是使本组织的工作方案重点更明确，规划和预算编制制度更简单，并能够提供更好的效劳，例如，1997年启动了秘书处结构改革一揽子方案，2022年采取了管理和技术性改进措施，等等。2023年3月，联合国秘书长安南在提交的名为大自由：实现人人共享的开展、平安和人权的改革报告中，也提及了联合国秘书处的改革方案，明确提出了对联合国工作人员的要求，即：（a）适应21世纪新的实质性挑战；（b）具有管理复杂的全球性业务的实力；（c）承担责任。同时，采取措施调整秘书处的结构，保证到达联合国宪章第20231条第3款规定的“效率、才干及忠诚之最高标准〞，以及“在征聘办事人员时充分注意地域上之普及〞，并确保男女工作人员之间的合理平衡。 二、联合国与国际公务员法的开展 1.国际公务员的行政首长 纵观整个国际公务员制度，国际组织行政首长的法律地位是其中不容无视的重要内容。这是因为他是国际组织中级别最高的国际公务员，在国际组织的正常运作中发挥着重要的作用。 在当代现存的绝大多数国际组织中，行政与管理机构被称为“秘书处〞，其最高首长被称为“秘书长〞、“总干事〞或“执行秘书〞等。依据各个国际组织的宪章性文件，其行政首长的法律地位也各不相同[4]（p158）。 从历史上的开展来看，国际组织行政首长的地位和作用经历了一个逐步演变的过程。在国际组织开展的早期，秘书处行政首长的地位并不突出，只拥有极为有限的权力，例如国际行政联盟和国际联盟。国际联盟盟约第11条明确规定：“兹特声明，凡任何战争或战争之威胁，不管其直接影响联盟任何会员国与否，皆为有关联盟全体之事。联盟应采取适当有效之措施以保持各国间之和平。如遇此等情事，秘书长应以联盟任何会员国之请求，立即召集行政院会议〞，第15条又规定：“联盟会员国约定，如联盟会员国间发生足以决裂之争议而未照第13条提交仲裁或司法解决者，应将该案提交行政院。为此目的，各方中任何一方可将争议通知联合国秘书长，秘书长应采取一切措施，以便详细调查及研究〞，“争执各方应以案情之说明书连同相关之事实及证件从速递交秘书长〞，等等。由此可见，国际联盟的秘书长的权力是有限的，毕竟国际联盟的权力核心在大会和行政院，而且从实践开展来看，秘书长在国际联盟的运作中也没有发挥重要的作用。 20世纪30年代，随着欧亚战争危机的加深，国际联盟根本上停止了运作，并于1946年宣布解散。 二次世界大战结束以后，在战争废墟上建立的联合国吸取了以往国际联盟的经验教训，为维持国际和平与平安，强化了联合国秘书长的权力。比方，联合国宪章第97条明确规定：“秘书处置秘书长一人及本组织所需之办事人员假设干人。秘书长应由大会经平安理事会之推荐委派之。秘书长为本组织之行政首长〞，第98条又规定：“秘书长在大会、平安理事会、经济暨社会理事会、及托管理事会之一切会议，应以秘书长资格行使职务，并应执行各该机关所托付之其他职务。秘书长应向大会提送关于本组织工作之常年报告〞，最值得注意的是第99条的规定，“秘书长得将其所认为可能威胁国际和平及平安之任何事件，提请平安理事会注意。〞由此可见，与国际联盟相比，联合国秘书长也承担了很大的行政管理职能，但是他却可以与联合国大会和安理会一道参与国际争端的解决，共同分享联合国这个政治性组织的核心权力，这是历史上破天荒的第一次。笔者以为，联合国秘书长之所以受到各国的广泛关注，就是他具备了这项职权。实践一再说明，联合国秘书长运用这项权力积极推动国际争端的和平解决。比方，联合国秘书长瓦尔德海姆积极推动和平解决伊朗人质危机事件，又如，联合国秘书长安南在中东等国际冲突爆发的地区，积极开展外交活动，并取得了显著的成效。 鉴于联合国秘书长的地位极其重要，因而一直受到国际社会的广泛关注。根据联合国宪章的规定，联合国秘书长应由大会经安理会推荐来委派。具体来讲，先经联合国安理会九个理事国的可决票，包括全体常任理事国的赞成票提名，然后由大会以出席并投票的会员国的简单多数赞成票即可通过。由此，我们可以推论大会有权拒绝安理会所推荐的候选人，但无权任命安理会未推荐的人选为秘书长。联合国宪章未提秘书长的任期和连任问题。1946年第一届联大决议秘书长的任期为每届5年，可以连选连任。至于联合国秘书长候选人的条件，联合国宪章并没有做出具体规定，但实践中形成的惯例是，候选人在外交和国际政治方面有公认的威望及能力，应凭其品质而中选，并且是来自五大国以外的中小国家的公民。 20世纪70年代以来，随着第三世界的兴起，广阔开展中国家竭力主张第三世界人士担任秘书长，这一主张得到了安理会常任理事国中国的坚决支持，并获得了成功。近几任联合国秘书长的选举，如德奎利亚尔（秘鲁）、加利（埃及）和安南（加纳），都是来自开展中国的人士。最近，关于新任联合国秘书长的人选引起了各方的广泛关注，其中来自韩国的外交和通商部部长潘基文呼声很高，有望打破亚洲已经多年没有人士出任联合国秘书长的纪录①。 2.国际公务员的特权和豁免 有关国际组织所有规那么背后的主要目的在于保证国际组织能够履行其职能。这其中所包含的一个重要的亚目的在于确保国际组织不受任何成员国干预的独立。因此，这种亚目的隐含着赋予国际组织豁免于任何成员国的国内管辖和相应的执行措施[5]（p312）。正因为如此，为了保证国际公务员的国际性质，必须赋予他们相应的特权与豁免，国际公务员的特权和豁免成为国际公务员制度的重要内容。 联合国成立以后，雨后春笋般出现的各种国际组织与日俱增，以前规定的享有外交特权与豁免的笼统提法已不能跟上时代的步伐，需要有一种专门适用于国际组织的特权与豁免制度。此后有关国际组织特权与豁免的条约仅使用特权与豁免这一一般性的提法而防止使用“外交〞一词，因为这可以包括联合国及其专门机构为履行其宗旨、行使其职能所可能需要的一切特权与豁免；同时，又可以防止预先承担给予有关人员以外交特权与豁免的责任[6]（p171）。目前，关于国际公务员的特权和豁免的法律规定主要表达在国际组织的根本文件，如联合国宪章规定：“本组织之职员，亦应同样享受于其独立行使关于本组织之职务所必需之特权及豁免。〞同时，也包括一些专门协定或总部协定，如联合国特权及豁免公约规定：“驻联合国各机关和出席联合国各种会议的会员国代表，联合国官员和执行任务的专家，均享有相应特权与豁免；而秘书长和各副秘书长及助理秘书长还应依国际法享有外交所享有的特权、豁免以及便利。〞又如，1947年6月26日，联合国秘书长和美国国务卿，经过协商和谈判，签订了有关处理纽约联合国总部的特权及豁免的协定，该协定于1947年11月21日生效，通称为总部协定。根据该协定，联合国有权就总部辖区制定必要的管理规那么；总部地址享有一定的特权与豁免；总部地址归联合国所有，是国际领土；联合国或专门机构的首席代表以及该协定第15节所列人员，无论住在会址内或会址外，均应在美国境内享有在美外交使节同等的特权及豁免[2]（p111）。 就与传统的外交特权与豁免相比而言，国际公务员特权与豁免是对传统外交法的新开展。它具有如下特点： 第一，传统外交特权与豁免以国际习惯为根底，最后形成了国际条约为主的制度，例如维也纳外交关系公约的序言明确规定：“鉴于各国人民自古即已确认外交代表之地位，察及联合国宪章之宗旨及原那么中有各国主权平等、维护国际和平与平安以及促进国际间友好关系等项，重申凡未经本公约明文规定之问题应继续适用国际习惯法之规例。〞然而，国际公务员特权与豁免那么是以国际条约为根底的，其渊源是本组织的宪章性文件、专门公约或总部协定。况且，目前并不存在统一的国际公约来规定国际公务员的特权与豁免，也更无所谓的国际习惯可言。目前，从各个国际组织有关国际公务员的规定来看，内容并不完全相同，各有其特色。而且，有关国际公务员特权与豁免的规定仅仅适用于本组织的成员国，并不涉及非成员国。 第二，