2023年完善现代市场体系加快转变政府职能上.doc

完善现代市场体系 加快转变政府职能〔上〕 　 完善现代市场体系 加快转变政府职能〔上〕 　张占斌 　国家行政学院经济学部主任 　各位学员，大家下午好。我们的培训中心给我布置一个任务，让我跟大家就完善现代市场体系，加快转变政府职能这么一个专题来进行一次讨论。 　这是一个很重要的题目，这是两件事情，前面这件事情是经济学研究的主要范畴，后边这个事情更多的是公共管理学研究的范畴。这两件事情结合到一起是讲了市场和政府的关系这么一个问题，这也是我们前不久中央召开的三中全会在这个领域所作出的一些改革，所作出的下一步战略部署的中心内容，这是一个很重要的题目。 　下面我们将从几个方面跟大家一起来讨论一下。今天下午想讲四个方面的问题，一个是把市场与政府从经济学和管理学的角度来看在资源配置方面的作用。第二个问题，政府与市场的关系。第三个问题，完善现代市场体系，发挥市场的决定性作用问题。最后一个问题是转变职能，更好发挥政府的作用。 　一、市场与政府在资源配置中的作用 　这次十八届三中全会作出这个决定，提出了“让市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府的作用〞，这跟过去比，对市场经济的认识程度进一步加深了。但它是讲了两个方面，一方面是讲了市场，另一方面也讲了政府，也不是单单地讲市场，前不久在中央党校主要省部级领导干部学习班上，总书记讲前一段我们在传达十八届三中全会精神的过程中，大家都做了很多工作，但也有一些问题，比方更多的是注意到了发挥市场配置的决定性作用这一方面，但对如何更好地发挥政府作用这方面宣讲得不够，也研究得不够。今天我就结合这些问题跟大家一起作一个交流。 　市场与政府都是配置资源的一种手段，一种方式，无论是从经典的教科书里头，还是从我们现实中的实际情况来看，市场和政府是一种辩证的关系。资源配置是一个国家或一个地区经济开展的一个核心问题，采取什么样的方式来配置资源对这个国家的经济开展影响是很大的，这个道理既深奥也浅显，我们在实际日常生活中是能够体会到的。 　关于市场与政府的关系，很多经济学家都作了很多的研究，也写的很多的书。很早的经济学著作中对市场和政府的关系也有很多论述，但观点是在不断地演进过程中的，如早期阶段，有一种叫市场万能论，所谓市场万能论是突出地强调了市场的作用，把市场比作一个看不见的手，国富论也讲了社会中每个人都在力图追求个人满足，一般说来，它并不企图增进公共福利，也不知道它所增进的公共福利为多少，但有一只看不见的手去引导它促进社会利益，但效果比它真正想促进社会利益所得的效果更大。所以，早期有好多经济学家对市场非常尊崇，甚至尊崇到万能的程度，但任何事情走到极端也有问题，从后来的历史开展过程中，市场也出现了失败。市场万能到市场出现失败，过程虽然很长，但确实促使人们去思考，早期阶段人们认为市场能够决定一切，甚至政府可有可无，即使有的话也是一个祸患，政府只要在屋里看看书，喝喝茶水，主要市场发挥作用就可以了，但后来我们发现在复杂的经济社会面前，完全靠市场来配置资源也会出现一些问题，美国20、30年代的经济危机出现了大萧条，如何让市场能够逐渐地恢复起来，如何启动起来，是美国高层反反复复思考的问题，经济学家也出了很多注意。 　从那时起凯恩斯主义盛行，即政府的扩张，政府对市场的干预出现了。后来，事实证明这种干预是有效的，也是起了作用的。所以，市场万能到市场失败，经历了一个很长时间的认识过程，说明市场确实有它非常好的一方面，但也有它很多不完善的方面。 　如果单纯地迷信市场万能，那你就会犯大错误，但如果你要说对市场的重要性和对市场的配置资源方面的特殊成效，如果你给予忽略的话，你也要付出很大的代价。这两方面我们都要有所考虑才行。 　前边是说市场万能到失败，同样也出现过政府万能到政府失败这么一个情况。过去我们做方案经济的时候，政府包揽一切，政府方案控制各种各样的资源，覆盖了全社会，从上到下，根本上都是由政府来包揽。但是以我国为例，我们搞了这么多年的方案经济，到最后我们自己也搞憋屈了，还是因为我们的方案经济没有按照市场发挥配置资源的决定性作用来考虑，而是把政府作用推到万能的程度，也走到了极端。一旦把政府推到万能的程度以后，政府的失败就会跟踪而来。所以我们看到，虽然政府下了那么大的功夫，那么多人一天到晚在编制预算，编制方案，但那时候的经济并不活泼，商品、物资供给极度匮乏，而且是个凭票供给的时代，从那个时代开始人们也在不断地反思，政府到底能不能万能？西方学者批评我们是政府万能论或是全能政府，当然我们从意识形态的角度讲，我们是不赞同他们这种观点的，我们也写文章和他讨论、辩论和商榷，反驳他的观点。但从另一个角度讲，他批评的也不是没有道理，过去我们政府包揽得太多，把市场的事情和政府的事情都干了，都干了以后，影响了市场配置资源，而政府自己的很多事情都没有做好，甚至很多自己的事情都没有做，这样影响了政府能力的发挥，这两个方面我们都要给予注意。 　从我国改革开放以后的历史来看，我们既认识了市场不是万能的，也认识到了政府也不是万能的，所以我们也想逐渐通过市场化的改革来解决这些问题，而且我们也想逐步地把政府和市场这两只手比拟优势都找到，而且在发挥两个比拟优势上来下功夫，这样的话，如果能做得好的话，能够实现鱼和熊掌结合的话，更是我们追求的理想状态。这种理想状态有没有？不能说没有，但确实需要高水平的努力和我们在整个社会开展中，市场和政府之间要有一个很好的良性互动关系。第一个问题，我简单把政府和市场在不同时期的作用和人们对这个问题的看法跟大家说一下，这个问题到现在不是一个理论上多难的问题，但它是实践中最难的问题。 　二、处理好政府与市场的关系 　现在没有人讲市场万能，也没有人认可政府万能，大家也都知道市场和政府都需要来发挥一些作用，甚至都需要它俩更好地发挥作用，都希望能找到它俩一个发挥作用的实现形式，或都希望找到它俩配合的边界，这样的话，像坚守防区一样，你守你的防区，我守我的防区，这样可以发挥一种合力，但这种事情做起来很难，也是因为在这个关系把握上有时候很难掌握火候，掌握得那么好。所以，我们做了这么多年艰难困苦以后，我们党的十八届三中全会作出这个重大决定，还是提出来要更好地处理好政府和市场的关系，而且特别强调，经济体制改革是全面深化改革的重点，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用。市场在资源配置中起决定性作用这句话，比过去讲到市场的问题上，我们的认识程度更深刻了，站得也更高了。据说，在报告早期阶段，没有后边这句话，“更好地发挥政府作用〞，后来大家在讨论的时候觉得，如果单单讲市场在资源配置中起决定性作用，这句话没问题，但如果不把它更好地发挥政府作用联系在一起的话，容易使人们忽略今后政府在市场经济中是一个什么样的地位，所以把这两件事情怎么能处理好，确实是我们国家经济改革的核心问题，也是难题。 　〔一〕政府与市场关系的演变历程 　政府与市场的关系，在西方国家，当然它也有很多认识，也有一些演变，我国对市场和政府的认识关系也经历了一个很复杂的过程，这个大家在过去的学习中也都比拟熟悉，简单跟大家再复习一下。最早我们说是方案经济，不认可市场经济，为什么是方案经济？这个要回忆我国的历史，共产党在夺取政权，进北京城之前，在延安开过会，在西北坡都开过会，都在探索建设一个什么样的国家，建设一个什么样的新中国。早期阶段，他们认为，共产党虽然能够夺取天下，但不能一夜之间改变生产力和生产关系之间的矛盾，所以，也不能一步地去宣布说我们已经进入了社会主义国家，所以当时说我们夺取了天下以后，我们先搞一段新民主主义时期，实行新民主主义政策，我们在这个阶段我们是应该个体经济、民营经济、外资经济等混合经济都应该共同开展。共有经济在这个过程中也需要开展，共有经济的开展，共有经济能力的提高是要靠建立在市场的根底上，而不是建立在行政的根底上的，应当说，这个思想和我们国家改革开放以后我们实行的政治是根本上一样的。 　当时刘少奇还到天津有一个很著名的讲话，他到天津去看整个天津的经济情况，而且还和天津的一些资本家进行了座谈，当时黄光伟也是位资本家出身，他就跟刘少奇说：“共产党夺取天下我们非常佩服，但我们对共产党的经济政策我们心里头不托底，希望能给我们讲一讲。〞实际上当时的资本家有点恐慌，有的资本家已经跑到香港去了，也有的资本家跑到台湾去了，也有的资本家跑到美国去了，所以刘少奇讲：“我们共产党建立新中国，是多种经济的开展，要个体经济，民营经济，私营经济，都可以开展。你们资本家能够维持生产，坚持生产，也是对于新政权的支持。〞他甚至讲到了剥削越多越荣耀的话。刘少奇这个思想，从当时的七届二中全会来讲，他传达的七届二中全会思想是正确的，只不过是个别语言表达的准确性上差一点。 　后来“文化大革命〞之后批评刘少奇的时候，把他这句话“剥削越多越荣耀〞的话作为他很大的一个罪状。后来薄一波在写回忆录的时候曾经讲过这段历史，他说，少奇同志这么讲是符合中央精神的，只是有些措词不够谨慎。 　后来邓小平也讲过话，说刘少奇这个讲话是符合中央精神的，大概这个意思。当时是希望资本家能够稳定社会，然后让社会秩序转入正常，各种经济都开展，在一个缓慢的开展中小步快走中来医治战争的创伤，使共和国的经济一步一步走上正轨，这是一个比拟符合我们当时国情的这么一个选择，按经济学来讲，这是一个比拟优势选择的过程，它是从自身的要素禀赋出发来考虑这个国情的实际而作出的选择。但是，当时这个领导人也预计，说新民主主义这段历史要多长时间，我们能够宣布进入社会主义？说这段历史要看我们的国有经济能掌握到什么程度，如果国有经济开展得好，越来越壮大，我们到一定程度我们就能够宣布我们到社会主义社会，而不是新民主主义社会了，当时毛主席、刘少奇都讲过，可能需要十年，十五年，甚至更长的时间来建设这个新民主主义阶段。应当说，这个思想还是有一定的符合中国国情，能够接地气的，是这么一个情况。但这种新民主主义经济政策后来很快就被改变了，没有实行下去。 　1950年，朝鲜发生战争，朝鲜战争爆发，后来中国人民志愿军参战，战斗很惨烈，我们志愿军战士用血肉之躯怀着一个对共和国的忠诚到朝鲜战场上和美国为首的联合军作战，付出很大的牺牲。彭德怀也是几次跑回到北京来跟毛主席汇报战况，而且强调加强药品、弹药、粮草的供给，中间一度还很紧张，后勤补给跟不上。毛主席自己当时也想，一个国家如果没有一个强大的工业化做根底，他感觉这个政权也会得而复失，所以朝鲜战争爆发一段时间以后，毛主席确实是寝室未安，而且也担忧，如果打乱了就等于中国革命晚成功多少年，就做了这样的思想准备，他深深感觉到这个国家的国力太弱了，所以特别希望能够实行一种重工业化提倡日程。 　刚建国初期的时候，毛也到苏联去做过谈判，中苏也签订过友好关系，但苏联人早期对中国实行大规模的援助的决心还是没有的，还是朝鲜战争爆发之后，斯大林认为中国共产党在关键的时候出了这张牌，等于给苏联人解了围，而且斯大林也需要有中国这样的盟友，这样的社会主义阵营来抑制对抗着以美国为首的新阵营，所以苏联同意对中国实行援助，所以从那以后，我们开始实行第一个“五年方案〞，从第一个“五年方案〞开始，国家开始了工业化、重工业化的历程，所以当时确定了叫优先开展重工业的战略。 　在一个要素禀赋比拟稀缺的国家里搞优先开展重工业，它是需要大量的资金投入、技术投入、资本密集、技术密集，且周期很长。没有国家的投入，个人很难干这件事情，当时资本家就跟中央领导人建议说，你们共产党本领大，我们资本家干轻工业，共产党干重工业，我们有个分工会更好一些，中央领导讲重工业、轻工业我们都得干，我们不能上资本家当，讲的是这个意思。但在一个如果完全是市场机制起作用的国家里头，在市场的配置，它一定向资金回报率最快、周期最短的地方去集中，所以轻工业一定是它集中的地点，而重工业的周期长，回报很慢，这很难和轻工业争夺要素的资源，在这种情况下，国家为了重点优先开展重工业，所以采取了国家的金融管制