2023年略论乡镇政府的职能错位.docx

略论乡镇政府的职能错位 略论乡镇政府的职能错位关键词]乡镇政府公共效劳行政化压力型体制乡镇政府是当前中国农村的基层政权组织，是地方各级人民政府中的最低层级，直接面向农民工作，负责党和国家政策、法律的贯彻与执行，并以国家政权者的身份规划和组织乡村公共设施、公益事业的建设，为农村提供公共产品和公共效劳。中国是农村地区大、农业人口多的农业大国，因而乡镇政府作为国家行政体系中的最低一级政权，却承担着重要责任，其履行职责状况直接关系到农村的稳定和开展，对整个国家和社会有重大影响。但目前中国很多地方的乡镇政府却存在着非常明显的职能错位现象，这种状况极大地制约着这些农村地区的经济开展和社会政治稳定。 一、当前乡镇政府的职能错位现象按照现代政府理论，政权存在的理由和根底就是运用税收等形式收取上来资金，为社会提供公共产品和公共效劳。一般说来，乡镇财政收入由国家预算收入资金、预算外资金和自筹资金组成，其中来源于乡镇企业的上缴利润和管理费、各种集资和罚款等的自筹资金是其主要收入，乡镇政府在财政上主要依赖于乡村税收。统计资料显示，1986-1992年间的乡镇财政收入中，预算内收入所占比重呈逐年下降趋势，而预算外收入和自筹资金收入的比重那么呈较快上升势头。其中，预算外收入占乡镇财政收入的比重上升了41.68，自筹资金收入占乡镇财政收入的比重从11.72上升到21.47，增长了83.19，增幅为预算外收入的1倍。可见，1986年-1992年我国乡镇财政收入的快速增长，由自筹资金收入拉动的特征尤为明显，而这意味着农民负担的加重。公共财政原那么要求"取之于民，用之于民"，但在现行行政体制下，很多地方的乡镇政府的主要职责却是收取税费和配合县市政府开展工作，很少向乡村提供公共效劳。从乡镇政府的实际运行来看，相当多的乡镇政府都把自己的工作重点放在上级派下来的硬指标工作上，或仅仅限于上级派下来的工作上，如方案生育和催粮派款等，甚至为迎合上级要求大搞所谓"政绩工程"，建设高标准的小城镇草坪、广场等招牌建筑，严重浪费农村有限的公共资源，造成农民负担加重。乡镇政府在自身利益驱动下，忙于为上级政府效劳时，对于自身应该担当的引导农民开展经济、为农民提供生产效劳、管理社会治安、开展农村教育文化事业、保护国土资源和生态环境等"软工作"却缺乏应有的积极性，对农民提出来的要求和需要解决的问题，更是无心理睬，致使农民的社会治安、医疗卫生、教育、交通道路、水利设施、环保等方面的根本需求无法满足，农民的生存环境不断恶化。可以说，很多乡镇政府根本上处于一种被动运作和职能错位的状态。乡镇政府过分强调对上级政府的代理职能，致使其难以有效提供农民需要的公共产品。但农民也是理性的经济人，在他们的税费负担日益沉重而获得的公共效劳却严重匮乏时，对乡镇政府的不满情绪便日益高涨，产生了农民和基层政权间的紧张和冲突。调查显示，与80年代比较，90年代的乡村冲突明显增加，而最近两三年，严重冲突事件比90年代末有所减少。但是，值得重视的问题是，在严重冲突事件有所减少的同时，基层政府和农民的紧张关系却明显蔓延，紧张关系的主要特征是农民对干部不信任、不接触。可见，乡镇政府"对上效劳、向下要钱"的职能错位现象使其面临着合法性危机。 二、乡镇政府职能错位的原因分析乡镇政府"对上效劳、向下要钱"的职能错位现象是有其深层原因的。总的来说，主要是行政化控制、压力型行政体制、财政危机和动力机制不健全等四个方面导致乡镇政府对上负责有余而对下负责缺乏，不能有效向农村提供必需的公共效劳，导致农村公共产品供应缺乏。 1.行政化控制致使乡镇政府权力太小，难以对农村提供公共效劳作为一个后发国家，现代化是中国实现国家繁荣富强和人民富裕幸福的必由之路，二十世纪的中国历史在一定意义上是一部现代化史，二十世纪的中国政治也相应呈现出"行政吸纳政治"的特色。新中国建立以后采取以行政过程吸纳政治过程的方法，在地方行政建制中用行政化完全取代自治化，以更有力地贯彻国家方针、政策，加速实现国家工业化目标。国家为尽快实现工业化、现代化，确保对乡村社会的资源提取并促进国家认同在乡村社会的传播，加强了对乡村基层政权的控制。国家对乡镇政府的行政化控制主要通过"强书记、弱乡（镇）长"的干部配置模式，以及人事权、财政权由县政府控制这两方面加强。尽管在1983年，中共中央、国务院就发出关于实行政社分开建立政府的通知，要求在乡一级建立党委、政府和经济组织三个机构，实行党政分开、政企分开。但"党治"作为行政化的一种特殊方式在"强书记、弱乡（镇）长"的干部配置模式下并没有被削弱。在乡镇的权力结构中，党的权力占支配地位，党委书记是乡镇中的"一把手"。这种"强书记、弱乡长"的权力设置模式 确立了党委书记的权威地位，树立了党对政府的领导权，使乡镇政府成为党的路线、方针、政策的执行机关，乡镇长难以开展工作。另外，县政府控制乡镇人事权和财政权，又使乡镇政府听命于县政府。虽然地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定了乡镇长由乡镇人民代表大会产生，但在实际运行中却由县常委会讨论决定乡镇长候选人，县委组织部考察，然后交乡镇人民代表大会投票通过。在财政体制上，乡镇政府是一级政权并有一级财政，但实际上，乡的主体财政由县控制。县政府控制乡镇人事任免权和财政权，致使乡镇政府只有无条件地执行上级决定的任务而缺乏根据实际独立决策的权力，也就自然无从谈起向乡村提供公共效劳。行政化的国家政权建设，是世界现代化进程中的一个普遍现象，是"后发"社会实行"追赶"战略的方式。这种方式反映在中国就是建立了一种以中央集权、行政命令、等级官僚为特征的国家制度。国家政权的行政化对乡村基层政权强调的是集权而非分权，是控制型政府而非效劳型政府。可以说，"强书记、弱乡（镇）长"的权力设置模式和人事权、财政权的缺失使乡镇政府难以确立主体地位，成为一级完备的基层政府组织，是中国行政化控制的必然结果。乡镇政府的无权状况使其难以承担提供公共效劳和公共产品的任务。 2.压力型行政体制造成乡镇政府不堪重负，缺乏精力向乡村提供公共效劳在压力型行政体制中，上级机关制定各项经济、社会开展目标，并加以具体化和数字化后，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，下级机关官员的升迁、荣誉都和完成上级下达的任务挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力。当前中国上下级政府间的关系呈现出高度僵化、向上集中的特征，下级政府对于上级政府层层下达的数量化的任务没有任何商议权和保存权，只能按时完成，否那么便会面临"一票否决"的困境。这种层层传递甚至加码的工作压力最终都要全部由国家最基层的乡镇政府来完成。由于过分强调上级意图和任务而无视了乡镇下层政府的工作自主权，往往使乡镇变成了单纯完成上级任务的工作机器。乡镇政府只能选择对上负责，调动一切资源来完成上级下达的各项指标任务，从而无暇顾及乡村的公共产品需求。即使乡镇政府向乡村提供了公共效劳，也是在上级政府决策下进行的强制性供应，而农户真正需要的效劳却提供缺乏。压力型体制下乡镇政府较浓的行政管理色彩，较弱的效劳色彩致使其对农村公共效劳有效供应缺乏，不能满足农户需求。 3.财政危机使乡镇政府提供公共产品的能力大大削弱自上个世纪80年代改革开放以来，中国的经济开展日新月异，举世瞩目。但就在经济不断腾飞的背景下，中国的许多乡镇政府却在近些年来陷入了越来越的财政危机。最近的许多统计和调查都说明，乡镇政府的财政危机具有一定的普遍性和严重性。据资料披露，中国乡镇在上个世纪共留下了2022亿元的庞大债务，其中XX省的情况最严重，据XX省财政部门的统计，全省220230个乡镇目前总负债95亿元，平均每个乡镇负债489万元，全省90以上的乡镇都有负债，其中负债202300万元以上的有179个。据对较早进行农村改革的XX省的统计，截至1998年底，全省乡镇政府债务总额为59.23亿元，平均每个乡镇负债303.91万元。该省XX市甬桥区的资料说明，29个乡镇中有25个负债，负债面达86。另据XX省农办、省财政厅的调查，全省202300多个乡镇共负债85.4亿元，负债面高达88.2，一些负债比较严重的乡镇甚至在1999年就吃完了2022年的财政预算。该省芷江县1998年全县29个乡镇负债总额2431万元，乡镇平均负债84万元，负债面20230。XX省农村社会经济调查队的调查研究说明，XX省近几年乡镇负债呈急剧上升趋势，多数乡镇陷入了严重的财政危机。据XX省农村社会经济调查队对30个乡镇的调查，不少乡镇每年的财政收入已缺乏以支付教师和干部工资，拖欠工资相当普遍，有的教师和干部已有好几个月没有发工资。由于多年积累，目前大局部乡镇都已背上了债务，有的高达数百万之巨。由此看来，除少数东部沿海兴旺地区不存在乡镇财政危机问题外，中西部各省区的乡镇政府普遍都存在较为严重的财政问题，乡镇政府的财政危机确实既普遍又严重。乡镇政府财政危机是由债务因素、体制性因素、收入渠道小、财税上缴多、机构庞大冗员过多等多方面因素造成的，其中压力型行政体制造成的机构臃肿和1994年实行的分税制导致的乡镇财政收入减少是根本性原因。1994年分税制实行后，中央政府通过控制能够带来更多财政收入的税种与制定有利于中央政府的税收分享比例，使中央政府的财政状况得到了巨大好转。这种利益上收的做法得到了地方各级政府的相继效仿。在"条块分割"体制下，有相当一局部从乡村汲取的税费，通过"条条"被上级政府部门拿走；另一方面，另一些乡村资源那么通过逐级"财政包干"及自上而下严重失衡的分税制，从乡镇财政直接流向上级政府。乡镇政府的实际所得非常少，分税制后留给乡镇政府的法定税收都是一些分散、小额、难收的税种。在"权力支配财富"格局中，处于行政体系最底端的乡镇政府成了最大的受害者。与此同时，乡镇政府维持机构运转和人员工资的费用急剧增加，造成乡级财政支出的不断扩大和乡镇债务负担的日益沉重，使其陷入生存困境。乡镇政府的财政危机导致其行为变异，在运行过程中越来越把自身存在作为重要目标，组织越来越具有自利性。乡镇政府对自身利益的日益关注进一步开展便出现了目标替代现象，由于生存困境和体制缺陷的交互作用，乡村基层组织作为公共权力部门，自利性目标在一定程度上取代了公共目标，为公共目标工作演变成为自己工作。在一些地区，乡镇政府几乎已经完全丧失了其提供公共效劳的本来职能，变成了一个追求自我利益最大化的赢利性组织。可见，乡镇政府的财政危机不仅致使其供应公共产品的能力大大削弱，而且导致其对公共效劳职责的冷淡，从而使乡村社会公共产品供应严重匮乏。 4.动力机制不健全致使乡镇政府向乡村社会提供公共效劳的积极性不高乡镇政府作为行政体系中的基层政权，其提供公共效劳的动力来自于上级政府的鼓励和乡村民众的压力。但在目前，对乡镇政府政绩的评价以及干部个人的升迁权掌握在向乡镇分配任务的县级政府，而不是直接与政府行为有利害关系的农民手中，造成乡镇政府对乡村的公共产品供应处于上无鼓励拉动下无压力推动的境况。在县级政府对乡镇政府的工作考核中，公共效劳只是一个很小局部，乡镇政府的大量精力花费在上级安排的各种任务和考核上，这些工作往往只有效劳的形式而无效劳的内容，很多东西表现为挂牌子，刷标语，报材料表格之类的内容。而且，县政府向乡镇政府下派的许多工作诸如方案生育、社会治安、税费征收等等都是上级政府可以实行"一票否决"的硬任务，作为国家最基层行政组织的工作人员并不能从"承包任务"中获得相应的政治鼓励。另外，乡镇政府工作人员由于人数众多，素质相对较低，其向上升迁的路径和时机也就十分有限。上级政府不重视，一票否决制和升迁时机少等因素致使乡镇干部向乡村提供公共效劳的积极性不高。另一方面，乡镇政府也缺乏来自乡村民众要求提供公共产品的压力。中国为加速经济赶超，尽快实现工业化，选择了以满足最低公共产品需要为目标和重城市轻农村的公共产品供应政策。长期以来，这种城乡公共品供应差异政策在一定程度上导致农民对乡