2023年快速城市化地区的农村集体产权问题.docx

快速城市化地区的农村集体产权问题 快速城市化是近年在沿海兴旺地区出现的普遍现象，是工业化后期政府大力引导经济开展和城市开展的产物。由于农村产权制度改革的滞后等原因，快速城市化地区出现了一系列的问题，对于城乡协调开展和社会稳定产生了负面影响。为此，必须加快包括产权组织制度、土地征用和流转制度等在内的农村产权制度改革。 快速城市化是沿海兴旺地区出现的普遍现象 快速城市化是工业化进入后期阶段，政府自上而下积极引导市场经济的开展，采取一系列的产业政策，大力推进城市根底设施建设，由此而带来的城市化迅速推进的一种阶段性现象。快速城市化有如下特点： （—）集约使用土地的要求十分迫切。经济开展进入工业化后期（2022年珠三角地区的人均gdp除了惠州、江门和肇庆外均超过3000美元，按国际标准模式已经进入到工业化后期），工业结构升级的要求和趋势十清楚显，第三产业开展加快，普通农作物种植面积迅速减少，但农业产业化步伐加快。 （二）政府在推动城市化进程中的作用十清楚显。在政策方面，XX省政府在2022年就出台了推进城市化的政策。在固定资产投资方面，地方政府组建国有或国有占相当股比的地铁公司、高速公路公司和城建公司，大规模投资建设城市根底设施和效劳设施建设，直接推动城市建设和产业开展。例如XX市实施“南拓〞战略，在南部规划和建设大学城、大南沙、地铁3、4号线、京珠高速公路、南部快速干线、广州新火车站等大型的根底设施和效劳设施，这些工程的总投资超过202300亿元。在投资公共设施的同时，政府还投资建设规模上万亩的工业集聚区，如XX县区政府投资过百亿元建设松山湖工业园，XX市政府建设广州开发区，XX县区政府建设五沙工业集聚区、花都区建设新华工业集聚区、XX县区建设南香山工业集聚区等。 （三）大量征用农村集体土地，城市规模迅速扩大，出现农村和城镇的直接城市化。例如，XX省在XX市番禺区小谷围岛建设大学城，首期征地面积18平方公里，搬迁的村民近万名，今年首批招生3万多名，加上效劳人员岛上人口超过6万人，在不到1年时间内，就把原本十分落后的农业孤岛村变为一个科教卫星新城。 （四）与承接新一轮的国际资本转移紧密结合。例如，XX市在近2年投资巨额建设南沙港，首期4个5万吨级多用途泊位在今年建成，迅速吸引了50万台丰田汽车发动机、jfe40万吨热镀锌等大型工程落户，利用国际产业的转移在不到二年的时间内造出了一个海滨工业新城的雏形。 快速城市化地区的农村集体产权制度改革滞后 在快速城市化地区，较普遍地出现了征用农村土地难、农村集体资产经营效益难以持续提高、农村建设密集无序、农民转移就业难和农民参加社会保险难等一系列的农村问题，形成了快速开展过程中的“农村病〞，成为目前快速城市化地区的最突出问题之一，是我国沿海兴旺地区所产生的新“三农〞问题。快速城市化地区农村问题产生，与现阶段的生产力开展水平、政府工作效率和社会文化价值观念有一定的联系，但究其根源，在很大程度上是由于现有的农村管理体制，特别是农村集体产权制度不能适应快速城市化的要求。从总体上来说，快速城市化地区农村集体产权制度改革是滞后的，表达在如下方面： （一）快速城市化地区的农村集体经济组织离公司制要求还有很大差距，使农村集体经济难以真正与现代市场经济融合起来。 一是绝大局部农村集体经济组织还是采取经济合作社、经济联合社、股份合作社等股份合作制的形式，其中又有相当局部村没有固化股权，股东数量不断调整，引发“外嫁女〞等纠纷。股份合作制的股东限于合作组织内的农民，股份不对外转让，制约了资产流动性的提高，阻碍了农村资本跨地区、跨行业的优化组合。二是经济组织的管理人员根本上限于村两委干部，人员素质偏低，而快速城市化地区的村级资产已经普遍积累到相当规模，如XX县区村级集体经济的净资产约有552.7亿元，经济组织的资产规模与管理人员素质不相适应。此外，村干部兼任村企业管理人员，将社会行政事务管理与企业经营管理混为一体，产生严重的政企不分问题。 （二）农村集体土地的征用制度与经济开展水平不相适应，引发地方政府与农民间的矛盾。 农村集体土地是农村集体资产的重要组成局部，快速城市化要征用大量的农村土地，如何补偿实际上涉及农村集体资产的价值评估和转让收益问题。目前，根据土地管理法，征用农村土地的补偿标准是按该地块前三年农作物的产值进行计算的，按此方法，快速城市化地区不少农村的征地补偿标准远低于周边城镇土地的价值。在快速城市化地区，土地的潜在收益时机大，农民往往认为政府应该参照周边地区土地的市场价值进行征地补偿，为此，政府与农民在征地问题上产生了较大的利益矛盾。此外，1999年新土地管理法实施后，用地审批较严格，地方政府征用土地需要较长时间才能依法完善用地手续，在此期间政府与农民间的关系更趋紧张，特别是今年国务院实施土地市场秩序整治以来，由于征用土地所引发的矛盾更加明显。政府采取了预留农村开展用地、建设农民安居房（以本钱价转让给农民）、帮助农民购置社会保险等方法间接地对农民进行补偿，但如何合理制订征用农村集体土地补偿标准的问题仍然有待解决，快速城市化地区农民为征地补偿而上访问题仍较严重。 （三）农村集体用地的流转制度难以引导土地集约利用和标准农村资产交易行为。 在快速城市化地区，社会资金充裕而且流动性强，农村集体用地的资产性质逐渐显现并不断加强，农民如果利用农村集体用地建设物业进行招商引资和出租，那么农村集体用地（特别是建设用地）可成为农村集体资产保值增值的重要依托，因而形成了农村存在自建物业营利的强烈需求。但是，快速城市化地区没有及时因这一开展趋势而建立一套引导农村集体用地有序建设和交易的制度安排，结果大量的农村违法住宅和厂房建设禁而不止，在广阔的镇村地区和“城中村〞形成了“城市不象城市，农村不象农村〞的城乡面貌。例如，XX市在90年代后期开发建设珠江新城，周边农村迅速在留用地建设了大量高度密集的“城中村〞出租屋，成为该市在建设“两个适宜〞现代化城市过程中出现的难治之症。此外，由于欠缺有效的农村集体用地管理制度安排，市区级政府较难统筹使用镇村的土地，“村村点火，乡乡冒烟〞式的镇村工业开展现象在快速城市化地区仍较普遍。同时，农村以出让、转让、出租、抵押等形式自发流转农村集体建设用地使用权的行为屡有发生，在数量和规模上有不断扩大的趋势，据统计，珠三角地区隐性交易的农村集体建设用地超过集体建设用地的50%，农村自发流转的集体用地存在随意占用耕地用于非农业建设，随意改变土地用途以及因此而导致权属不清诱发纠纷等问题，这对于农村土地的集约使用和农村资产交易市场的健康开展都十分不利，亟待加以政策标准和引导。 （四）农村产权制度改革制约其它农村管理制度的改革。 快速城市化是一个巨大的资产重组和利益调配过程，相应推行的农村管理体制改革也需要付出巨大的本钱，这些本钱在很大程度上需要由农村集体资产支付，因而迫切需要进行农村产权制度改革。 首先，在户籍制度方面，今年快速城市化地区大规模地开展户籍制度。XX省从今年起取消“农转非〞入户方案指标，提出力争到202223年按户籍人口全省城镇化水平到达50%，其中珠江三角洲达70%。XX市近期建立了农民转为城镇户口的制度。XX市那么从今年7月1日起，将全市户籍人口统一登记为居民户口，XX市也有类似的改革措施。户籍制度改革后，接踵而来的是要大量增加在原农村地区建设和营运教育、市政等城市公共设施的费用问题，牵涉到农村产权制度的改革。 其次，在社会保障制度方面。目前快速城市化地区的农村社保制度尚处于十分困难的起步阶段，养老保险所需的资金缺口很大（多数农民以往没有缴费），解决问题的重要途径同样还在于农村集体资产收益或土地补偿款的投入。例如，XX市在今年初步建立全征土地农民根本养老保险补贴制度，区、镇政府各补贴农民参保费用的20%—30%，村集体出资40%—80%，个人不需缴费。这种养老保障的水平十分低，现有参保的退休农民每月只能领到120元至300元的保险金，比该市最低生活保障线的32023元还低，但XX市的社保基金为此已经要承受超过30亿元的资金压力，而该市农村集体净资产初步估计到达2022亿元（以物业为主）。目前，限于农民的传统意识和短期利益，农村集体一般还是不大愿意支付社保和市政这些本钱的，十分有必要通过政府在征地制度和集体资产管理方法中设立强制性的规定，进一步引导农村集体资产的投入。 政策建议 快速城市化是政府强力推动的一个开展过程，在此过程中产生的农村问题也十分有必要由政府积极采取措施加以解决。事实上，去年以来，不少地方政府已经意识到这一问题，开始了大量积极的改革探索，涉及到农村管理制度的多个方面，局部措施已经触及到农村集体产权制度，形成了颇有气势的地方政府制度创新行为。但是，囿于地方政府特别是地级市（及以下）政府在制度设定方面的权限缺乏，这些创新行为可能还是较难彻底地解决农村的问题，十分需要国家和省级的人大、政府的引导和支持，并采取相应措施加以解决。 （一）加快实行农村集体产权组织制度改革。通过修改农村集体资产管理条例和制订各地级市改革农村经济组织的标准性文件等方法，在快速城市化过程中迅速推行如下改革：一是合并村（队）级组织，节省管理本钱。例如，XX县区1993年把2272个生产队级的经济社改组为290个股份合作社，减少了三分之二的管理人员，2022年又将191个村、31个居委会变为12023个村、88个居委会，对村（居）委人员按辖区常住人数进行严格的数量配置，并实行了工资统发制度。二是政企分开，量化股份，建立公司制度。加快实施农村集体股份合作社股权固化，组建村级集体资产管理公司，作为集体经济运作的主体，独立核算，自负盈亏，村“两委〞成员不兼任该公司法定代表人，而是组成监事会监督公司经营运作，村委会和居委会工作职能转移到重点搞好社会管理和社区效劳。三是在固化农村集体股份的同时，留较高的比例作集体股，用于市政教育卫生等公共事务和社会保险费用开支。 （二）制订相对统一的农村集体土地基准地价体系。快速城市化地区农村问题的焦点在于土地问题，目前改革土地征用和建立流转制度所涉及最大的难题在于如何合理确定农村集体土地的价值，从而为补偿标准和流转价格的制订提供理论依据。我国农村集体土地所有权的历史形成有其特殊性，是国家在建国初期的土地改革中划分给农民集体的，这些土地的用途主要是用于农业生产，农村集体建设用地不可以用于房地产经营，“城中村〞集体用地转国有用地也需补缴土地出让金。此外，城镇周边地区的农村集体土地价值上升在很大程度上是由于政府在根底设施建设中的巨额投入，如果任由征地补偿价格攀升至城镇土地的市场价格，将对城市化的推进构成巨大的阻力，对地区开展和村民自身长远利益也是不利的。因此，农村集体土地与城镇国有土地相比，在产权上并不完全，农村集体土地与国有土地暂时还不应“同地、同价、同权〞。改革土地征用和建立流转制度是十分必要的，改革的切入点是应该尽快相对统一征地补偿和集体土地流转价格的标准，尽量防止政府、农民和用地企业在征地和土地交易过程中过多地进行讨价还价并引发矛盾磨擦。在操作上，可由地级市国土部门进行统一评估，按区域经济开展水平不同划分片区，综合考虑周边城镇土地价格、农作物产值和根底设施投入等多项因素，制订农用地和集体建设用地的基准地价体系，经省级部门确认后，以此作为征地补偿和土地流转价格的标准，并每隔一段时间（如3年）作一次调整。不管是公益性工程征地还是经营性工程（两者的区别其实是城市规划的结果）的征地补偿，都应采用同一的基准地价体系，但可在征地补偿的方法上，采取预留村级开展用地、补偿款和预留用地入股等补充性方法，让农村集体经济在新增用地工程上保存一定比例的土地或股份，分享到城市化带来的收益。 （三）加快引导农村集体建设