2023年民主集中制与首长负责制比较.docx

民主集中制与首长负责制比拟 　 民主集中制与首长负责制比拟 　[关键词] 民主集中制； 首长负责制 　　[中图分类号] D0 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962〔2003〕19-0029-02 　　民主集中制和首长负责制都属于领导制度。但两者之间更有着明显的区别和本质的不同。不同性质的组织适用于不同的领导制度，同一性质的组织不能同时使用两种领导制度；两种领导制度不是附属和包容关系，它们可以相互补充，但绝不能彼此混淆和取代。 　　在现实领导工作中，要想从根本上解决好贯彻实行两种领导制度中的问题，必须彻底去除对两种领导制度的不正确认识和理解，特别是对首长负责制的不正确认识和理解。 　　一、两种领导制度相同之处 　　从行政和领导工作的一般规律和规那么分析，作为领导制度的相同之处有： 　　1．领导和决策的目的和目标相同。两者在主观上都希望做出的决策是正确的，贯彻落实决策是高效率的。 　　2．领导和决策运作运行的程序和根本环节相同。如，在决策前应进行调查研究；决策时要经会议讨论；决策后需贯彻落实等，两者都是一样的。 　　3．领导和决策所遵循的根本原那么一致。如，调查研究的原那么、实事求是的原那么、集思广益的原那么、权责一致的原那么等，两者都是认同的。 　　4．领导者的素质要求一样。如，要善于听取各方面的意见，特别是与自己意见不同的意见；要能够审时度势，因势利导，果断决策。这对于领导集体或领导者个人来说都是需要的。 　　二、两种领导制度的不同之处 　　1．授权的形式和方式不同。实行民主集中制的组织，其领导者的权力是由选民自下而上选举产生的。这是选民直接授权的表现形式。如，各级党代会和各级人代会及其选出的委员会、常委会的权力都是如此产生的。实行首长负责制的机关或单位，除各级主要行政首长由选举产生外，其他干部那么由上级领导自上而下提名委任。它是选民委托授权的一种形式。前者称作选举制；后者称作委任制或任命制(企业也称作聘任制)。 　　2．行使权力的主体和决策的原那么、方式不同。民主集中制领导制度行使权力的主体是领导班子集体，而非领导者个人；其实施领导和决策的原那么、方式是少数服从多数。因此，也称其为委员会制(在法院系统称作合议制，以下均简称委员会制)。行政首长负责制领导制度行使权力的主体是行政首长个人，而非领导班子集体；其实施领导和决策的原那么、方式是，行政首长个人在听取各方面的意见后，依据个人对问题的分析和判断做出抉择。所以，也称它为“首长制〞、“一长制〞、“独任制〞。 　　3．领导层成员的地位和责任不同。实行委员会制的组织，其领导成员在班子中的地位是平等的。决策时一人一票，权力相等，责任相同；决策后果由领导班子集体直接对选举人(党代会或人代会)负责。因此，又称其为集体领导制。实行首长负责制的机关，其领导成员在班子中的地位是不平等的，正职、副职、委员间都是上下级关系，权力和责任也不相同。副职就其主管的部门和工作直接对正职负责，正职就本机关的全面工作直接对上级领导机关负责。对选民的负责是通过对上级领导负责实现的。所以，亦称此为个人负责制或责任制。 　　4．行使权力的主要目的和目标不同。实行委员会制的组织实施领导和决策的主要目的和目标是，反映和维护广阔选民的意愿和利益，维持组织和社会秩序的公平、正义与稳定。公平是其追求和遵循的首要准那么。否那么，就会失去广阔选民的支持和拥护，就无法取得政权或维持政权，甚至还会丧失政权。因为他们的权力来自选民。实行首长负责制的机关或单位实施领导和决策的主要目的和目标是，迅速有效地把上级领导机关的决策或上级领导的意图变成实际的成果。效率和效益是其追求和遵循的首要准那么。否那么，他们随时都有可能丢掉头上的“乌纱帽〞。因为他们的权力是由上级领导机关赋予的。 　　5．指导思想和理论依据不同。委员会制是以马克思主义关于人民群众是历史的真正创造者的理论，以及民主政治中关于主权在民的思想和民主选举、平等协商、多数决定的原那么为其思想和理论根底的，或者说是这些思想理论在领导工作方面的具体运用和表达。而首长负责制那么是以马克思主义关于少数杰出人物在推动历史前进中能够发挥特殊巨大作用的理论为根底的，或者说是这一理论在领导制度方面的具体运用和表达。 　　上述分析说明：委员会制和首长负责制，在领导和决策的具体规那么和要求方面泾渭清楚，截然不同。前者，在本质上是以追求公平为主要目标的民主管理机制；后者，在本质上是以追求效率和效益为主要目标的个人负责机制。 　　三、两种领导制度的特点和适用对象不同 　　两种领导制度的特点不同决定了各自适用的对象不同。社会实践使人们认识到，虽然人们在智力、能力和利益等方面的差异与生俱来，但“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。〞[1]这就是说，人们的社会地位和政治权力不能因利益和认识的差异而有所不同。在此情况下，委员会制就成为各方面一致认可的解决上述问题的最好方式，也可以说委员会制是适宜于解决此类问题的组织和机构。因此，在各现代政党和现代国家中，承当解决社会和国家宏观重大问题的机构一般都实行委员会制。否那么，就不能称其为民主政党和民主国家。我们的党和人大以及法院等权力机关采取委员会制的原因就在于此，我们说民主集中制是我们党和国家根本的组织制度和领导制度的原因也在于此。 　　古今中外的社会实践还告诉我们：在对重大问题做出抉择后，迅速有效地把它落到实处至关重要。否那么，再好的决策都等于零。但在贯彻落实决策方面，实行委员会制常常因领导成员权责不清造成领导和决策效率不高，而实行首长负责制往往效果很好。因此，各现代国家的行政管理和企业管理大都采取首长负责制和经理负责制领导方式。我们国家的行政机关即国务院和地方各级人民政府以及各类的公司、企业，在1982年后相继实行首长负责制或经理负责制原因正在于此，我们说首长负责制、经理负责制是一种效率机制、责任机制的原因也在于此。 　　上述分析说明：每个组织机构实行何种领导制度，并非取决于任何人的主观意愿，而是由该组织在社会中的地位、职能、性质决定的。担负对社会宏观重大问题进行决策和管理的机关适宜而且应当实行委员会制；而决策的执行机关和社会微观层面的管理适宜而且应当实行首长负责制或经理负责制。前者着重解决的是社会的公平、正义与秩序问题，后者主要解决的是社会的生机与活力问题。两者缺一不可，相得益彰。 　　四、正确认识和把握两种领导制度之间的关系 　　两种领导制度虽然具有本质区别，并且各自适用不同的对象，但它们可以相互学习借鉴，彼此取长补短。 　　首先，委员会制可以而且应当学习借鉴首长负责制责权清晰的优点。实行委员会制的领导班子，要尽可能地对每个领导成员的责任和权限予以明确的划分，尽力防止和克服因权责不清而导致效率不高问题的发生。我们党和国家把现行的委员会制称作集体领导与个人分工负责相结合的制度，实际上就包含了对首长负责制的学习和借鉴。 　　但必须把这种学习借鉴把握在一定的限度之内。这个限度就是：委员会制在做出决策时，决不能用“一把手〞选择判断的方式取代少数服从多数的决策原那么；在执行决策时，任何领导者个人都不能随意改变领导集体做出的决定。如果超越了这个限度，就在实际上把学习和借鉴变成了混淆和取代，就会产生用集体领导之名行个人专断之实问题，就会使委员会制领导制度名不副实或名存实亡。 　　其次，首长负责制也可以而且应当学习委员会制集思广益的优点。首长在实施领导和决策时，要坚持走群众路线，要善于倾听各方面的意见特别是与自己意见不同的意见，尽量防止和克服因偏听偏信或主观臆断造成决策的错误或失误。我们党和国家反复强调，各级领导干部要具有民主作风，要坚持按民主程序办事等，都是对委员会制的学习和借鉴。 　　当然，这种学习借鉴同样也要把握在一定的限度之内。这个限度就是：在首长实施领导和决策时，要求他经过民主程序，如决策调研、决策咨询、决策论证、会议讨论、社会听证等等，都是可以而必要的。但决不能因此而阻碍甚至取消首长个人对问题的最终裁决权。如果超越这个限度，就在实质上把学习和借鉴变成了混淆和取代，就从根本上否认和取消了首长负责制领导制度。 　　注 释 　　[1] 参见马克思恩格斯选集第3卷，第444页。