当代小城镇发展中的问题与对策公共管理专业.doc

当前我国小城镇发展 中的问题及其对策 【摘要】建设和发展小城镇,是带动社会和经济发展的强大推动力。我国小城镇在快速发展的同时也存在一些问题,并严重制约着小城镇自身的发展。小城镇的合理发展是促进社会经济可持续发展的重要条件和保证，是加速中国城镇化进程的前提和基础。解决好小城镇发展中存在的问题，科学规划小城镇的建设、改进和完善小城镇管理水平、加强小城镇基础设施的建设、提高小城镇的生态环境、大力发展小城镇的保障制度等是行之有效的措施。 【关键词】小城镇；发展；问题；对策 [Abstract]Construction and development of small towns is a strong driving force for social and economic development. There are some problems along with the rapid development of China's small cities and towns, and severely it restricts the development of small towns. The rational development of small towns is an important condition and guarantee to the promotion of sustainable social and economic development. It is also the prerequisite and basis for accelerated urbanization process in China. Security system to solve the existing problems in the good development of small towns that under scientific planning and construction to improve and perfect the management level. At the same time strengthen the construction of urban infrastructure, and improve the ecological environment of the small towns and vigorously develop small towns is effective measures. [Keywords] small towns; development;problems;measures 引 言 改革开放以来，乡镇企业的异军突起和农业的稳定发展，带来了农村经济的繁荣和小城镇建设的高潮。发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一大战略，是实现农村城镇化、农村工业化的必由之路，是实现区域经济跨越式发展的突破口，是促进城乡协调发展的重要举措，是农民增收新的增长点。因此，解决好小城镇在发展中存在的问题，摆脱小城镇发展的束缚，使小城镇又好又快发展，不仅对丰富和实践科学发展观指导下的城乡统筹发展具有重要的理论意义，而且对于指导全国小城镇发展和建设，推进城市化持续健康发展有着重要的现实意义。本文根据我国小城镇发展的现状，分析其在发展过程中产生和存在的一系列问题，依照科学的方法，以更加积极的态度、更加可行的措施、更加扎实的方法，提出相应的对策，谋划新时期小城镇发展战略，以更好的促进我国小城镇的发展，进而推动整个社会经济的发展 汪光焘,新时期小城镇发展研究,中国建筑工业出版社,2009年12月.第1页 。 一、我国小城镇发展现状与问题 进入新世纪后，我国经济社会发生了巨大变化，实现中国特色城镇化的条件和农村建设的总体环境也发生了很大变化。小城镇的作用和地位不断提升，面临着新的发展机遇和挑战，也遇到了发展中体制和机制的障碍。国家促进小城镇发展的制度环境和政策需要及时作出相应的调整。至2005年底，全国共有313.7万个村庄，其中行政村56.3万个，1.8万个建制镇（不含县城关镇）和2.1万个乡集镇，村镇现在非农建设用地面积17.2万平方公里，小城镇建设用地3.16万平方公里。2009年4月，全国每座建制镇镇区平均人口只有1万人左右规模；而镇区人口达到3万人的建制镇还不到1000座，小城镇的发展状况直接影响中国特色城镇化进程，直接影响“三农”问题的解决，直接影响农村地区10亿人的民生，直接影响全面建设小康社会目标的实现。因此，实现我国小城镇的持续发展，必须加快研究解决发展中的问题和矛盾。 （一）规模较小，人口吸纳能力较弱 目前,全国中等大小的小城镇有35000人,其中非农业职工只有7874人。平均每镇人口7909人， 82%的镇人口不足10000人。由于规模小、整体素质较低,大多数的小城镇,采集吸纳农村剩余劳动力能力较差的乡镇企业、金融、信息、技术、及其他相关服务和低水平的生产要素市场开发不够,使小城镇的引进人才、资金、产品技术更新、产业升级等严重受限。小的城镇,基础设施和公共设施费用太昂贵了,严重不足,创造就业门路窄,人口吸收力不强、规模效益低。这反过来又影响城市的扩张,形成一个低水平的恶性循环。 小城镇在很大程度上是可能的集中的人口，人口与社会经济发展相辅相成。研究表明,2 - 30000人会产生一定的聚集效应,已经有超过50000的人口,经济效益的提高更为明显。小城镇人口的数量较少，会造成小城镇发展空间和辐射面积狭小,对资源的利用能力小,对周边资源和资金吸引小,城镇功能将受到很大影响。目前我省的城镇，除了新晃城镇等个例外,其他城镇的人口基本上是在20000人。城市人口的整体偏小,乡镇人口积累不足,加上近年来,大量的剩余劳动力民工,更制约小城镇的发展。 近年来,许多省(自治区、直辖市)通过实施的乡、镇等的多种组合,行政区划分进行调整,提高小城镇的积累能力。但确能起到作用的城镇总面积,一般没有得到根本的增加,尺寸依然较小,我国小城镇仍是一大问题 朱文忠,杨章明,朱坚强,小城镇发展导论,立信会计出版社,2010年5月.第228～229页 。 （二）分布不均衡，生产力水平差异明显 从全国范围看,城镇在地理空间上呈现东中心区域密集是布点中心,西部地区布点稀疏分布的情况,符合我国的人口分布与经济发展现状。东部地区城市国内生产总值(GDP)水平,乡镇人口规模、城市规划管理、宜居环境建设、政府管理服务,明显高于中西部地区。西部地区经济强镇,大多属于依靠资源开发作为经济支持,或者依靠区位优势来提升经济水平。而东部经济强镇多在加工业、装备制造业及服务业等见长。东西部生产力的发展水平差距非常清楚,东部江浙地区一些强镇的国内生产总值通常可以和西部地区几个县的GDP匹敌。江苏省南部就是这样的例子,它的年销售收入达310亿元,可为人民币18.8亿元,而西部地区千百万的人总收入水平也不过300亿元产值,尽管这是一个特殊的例子,但它反映了一定程度的区域经济趋势。西部地区的重要性高于东部一个县，而生产总产值却没有相应发展的情况,这都是中国区域经济发展的客观事实。 （三）城镇基础设施水平低、数量少、配套差 基础设施是小城镇工业生产、商品流通以及居民生活质量的基本物质条件。完善的基础设施是小城镇功能发挥的前提条件, 也是对外招商引资的基础。完善的基础设施是保障小城镇正常生产、生活必不可少的条件，是衡量小城镇发展水平的重要标志，但实践中许多基层政府往往将小城镇仅作为人口聚集和财政增长的手段，注重于经济方面的建设，而忽视基础设施方面的建设，致使基础设施不能适应蓬勃发展的乡镇工业的需要，也不适应小城镇居民对生活质量提高的需求。小城镇基础设施落后，能源短缺，交通运输条件差，环保设施不健全，排、供水设施欠发达，难以发挥其区域内农村工业中心、商业中心、交通中心、财经中心、信息中心、科教中心与政治文化中心的作用。大部分小城镇内缺少绿化、广场和停车场等，旧城改造过程中，只满足于原拆原建，不能按规定退足道路红线或预留公共建筑、绿化、广场用地，使小城镇缺乏进一步发展的余地和吸引力王志强,小城镇发展研究,东南大学出版社,2008年7月.第31～32页 。 （四）小城镇建设资金匮乏 缺乏资金是小城镇建设普遍存在的问题,是制约和阻碍小城镇发展的主要因素之一。目前,从总体上看,小城镇的投融资体制比较单一,最重要的来源仍然主要是政府投资。而在我国,依据不完整的财务预算单位统计显示,所得税是上缴到县域金融,而乡镇政府支出依靠的是县财政奖励和分布的过量的佣金,这些成本足够政府的正常运转,因此,城镇建设资金主要依靠预算外收入来弥补。主要的收入来源是改造土地拍卖收入和搞城镇建设的方法。为了增加收入,加快小城镇建设,政府只能抬高土地价格及配套建设成本,这造成了一个限制农民进城和投资开发的“门槛”,增加了乡镇企业、农民和外部资本成本的小城镇的密度,抑制了乡镇企业和农民的积极性,减弱了招商优势。 目前我国小城镇建设资金短缺,解决这个问题需要拓宽融资渠道。而乡镇的税收改革和完善工作比较缓慢,许多地方统收统支系统还处于操作阶段。其他融资政策的制定和实施也不发达。城镇建设是一种经济行为,缺乏资金，就谈不上建设与发展。 （五）土地制度、政策和利用等方面存在一些问题 《土地承包法》和其他法律、行政法规的执行不力,没有相应的土地流转机制,进城农民经常绑在两头;农村集体经济制度和土地利用制度创新滞后,农民离开农村集体经济,享受再次土地利用等方面的各项权利和利益,因为缺乏有效的补偿机制，农民“弃土”的动力不足,“两栖”现象较为普遍。政府在一个小城镇建设需要正确发挥市场机制功能,提供公共产品。小城镇建设、政企有时候是很难分开的,导致行政效率难以提高。小城镇建设缺乏资金来源、投资和融资管理能力不强。户籍政策、就业、社会福利制度障碍,阻碍了元素在城市和农村之间自由流动,制约了农村剩余劳动力转移到城里去。此外,小镇上金融体系、城镇社会保障体系不健全和乡镇企业产权制度改革滞后,生产的影响因素主要集中在小城镇附近。农村城镇化发展的最终结果有两个,一个是农村乡镇的功能提升,二是城市近郊小城镇城镇化进程的加快。无论哪种结果,将涉及到一个最关键的土地问题。许多小镇存在土地重型、轻型、挖潜改造平面扩张的情况,导致土地资源的浪费。现场和办公室的一部分小城镇土地利用比例过大,而绿化、道路使用的区域相对过小。 （六）户籍制度对小城镇发展的制约 城乡分离、不得随意迁移的户籍管理制度，阻碍了劳动力的自由流动，对小城镇的发展十分不利。从目前情况看，不少小城镇存在着人口规模过小、居住分散、且不稳定的问题。也有一部分劳动力已进城镇务工经商，处于既非市民又非农民的游离阶层；由于他们难以获得与城镇居民同等的身份待遇，导致了他们无心回乡从事农业，但又不敢放弃原籍的土地承包。既影响他们进镇务工经商的积极性和农村剩余劳动力的有序转移，又延缓了小城镇发展的步伐和农村社会的稳定袁中金,中国小城镇发展战略,东南大学出版社,2007年2月.第92页 。 二、我国小城镇建设问题产生的原因 （一）我国乡镇企业基础薄弱 数据显示，小城镇，城镇（包括县）乡镇平均人口规模约10000人，不足1000座的建制镇镇区人口超过30000人规模；我国西部地区的县人口只有约50000人，许多偏远山区县人口仍维持在30000人下。研究结果表明，当城镇镇区人口规模低于30000人规模的时候，城市基础设施行业难以形成规模经营，产生规模经济效应，同时，乡镇规模可用于各种生产要素的聚集正增值效应。因此，镇区30000大小是实现生产要素向城镇聚集效应的最小尺寸要求。造成城镇人口较小，因为除