2023年农村集体土地所有权制度及征收机制治理重构.docx

农村集体土地所有权制度及征收机制治理重构 农村集体土地所有权制度及征收机制治理重构 [关健词]农村土地所有权制度征收补偿治理重构 勿需讳言，中国农村集体土地所有权和所有制问题是中国当代民事立法中最为敏感，波极面最广的，一项前无古人的极为艰辛的探索。新中国成立以来农村土地制度所经历的三次巨大变革，都唤起亿万农民对土地的热情，迸发出生产力新的生机。而走到今天，探讨当前的集体土地所有制是农民私人土地所有制的根底上形成，是否需要并可能再进行一次更高层次的否认之否认，并完善对农村土地行政征收机制的治理。在利益主体多元化市场法治化的条件下，需要进行审慎的求证，和大胆的设想。 一、制度的缺陷和隐含的冲突，农村集体土地所有权制度现状分析 （一）集体土地所有权的性质模糊 “集体所有〞究竟是何种性质的所有权。我国立法对此并未作出明确规定，理论界对此说法不一。我国法学界主要有三种不同观点：其一认为，集体所有权是一种由“集体组织〞或“集体组织法人〞享有的单独所有权；其二认为，集体所有权的实质是一种类似传统总有但又有所更新的新型总有。其三认为，集体所有权是“个人化与法人化的契合〞，集体财产（土地）应为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权、成员权。 中华人民共和国民法通那么（以下简称民法通那么）第74条规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。〞所谓劳动群众集体所有权，其特点在于，它的主体是由劳动群众组成的集体组织，这种组织具有：独立的法律人格，它代表全体成员享有和行使对集体财产的所有权；该组织成员不以个人的身份享有和行使集体所有权，并且不在集体财产中享受任何特定份额。因此，集体所有即不是个人所有权根底上的共有，也不是股份制根底上的法人所有；劳动群众集体组织既不同于传统民法上的合伙，也不同于现代商法上的公司。由于所有权性质不明确，农民集体与其成员之间的权利义务关系也呈模糊状态。外表上似乎人人都有，但实际上集体成员既不清楚自己在集体土地中所拥有的份额，也不能通过完善的组织机构行使权利。实践中，所有权利益主要通过平均发放农地承包权来实现，在分配农地使用权的同时，还暗含局部隐形地租的分配，这导致农地使用权无偿使用、难规模化经营等一系列问题。 （二）集体土地所有权的权属含混 中华人民共和国土地管理法（以下简称土地管理法）第2023条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。〞该条文是法律上对农村集体土地所有权制度作出的规定，但理论上对该条文理解不尽一致，产生以下种种观点： 1、认为集体土地归农村集体组织所有； 2、认为集体土地归农民集体所有； 3、认为集体土地归农民集体所有，即集体经济组织所有（这里把集体经济组织和农民集体视为同一主体）； 4、认为“在存在集体经济组织的情况下，以该组织为农民集体土地所有权主体，在不存在集体经济组织的情况下，以村民委员会或者村民小组为集体土地所有权主体〞； 5、认为集体土地归农村集体经济组织或村民委员会、村民小组所有； 6、认为集体土地所有权主体不清。中国农村土地归集体所有，“集体〞到底指谁。是指农民集体，或指农村集体经济组织，或指村民委员会和村民小组。理论和实践中未达成共识。 现行的土地集体所有制，是由原人民公社“三级所有，队为根底〞演变过来的。宪法、民法通那么、土地管理法都规定了农村土地属于集体所有，但对农村集体土地所有权的代表究竟是谁，立法和实践中都不甚明确。很明显，上述立法规定了三种主体，即乡（镇）农民集体、村农民集体和村民小组农民集体。这些规定，外表上确定了农村土地集体所有权的代表，但实际上，只有少数地方存在具有法人资格的经济合作组织，绝大局部农村土地是由村民委员会控制，造成土地所有权的主体缺位现象。结果导致对土地的低效利用和对所有者的侵犯。在人民公社的情况下，集体所有即为社、大队、小队所有是符合逻辑的。人民公社解体后，根本按以社范围内形成的乡（镇）一级政府，并不是农民集体经济实体，无论是在法律规定中还是事实上都不存在所谓的乡（镇）农村集体经济组织，因而也就找不到一个代表乡农民集体的组织或机构作为农村土地所有权的代表，这样，法律规定的农民集体所有，实际上是无人所有。根本按原大队、小队范围形成的村、村民小组是村民的自治组织，既不是政府也不是农民集体经济实体，法律中所说的村、村民小组集体经济组织，实际上各地根本也都没有这个组织，即使成立这个组织，也不可能再是全体农民参加的集体经济实体。其次，乡（镇）政府、村民委员会、村民小组不能农村集体土地所有权制度及征收机制治理重构第2页 作为农村土地所有权的代表。乡（镇）政府作为一级国家行政机关，在法律上不可能成为集体土地的所有者。但由于存在着上述无人所有的缺陷，使乡政府对土地的管理职能与所有权合二为一，集体土地事实上成了国有土地。根据中华人民共和国村民委员会组织法（以下简称村民委员会组织法）第2条规定：“村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我效劳的基层群众性自治组织。〞村民委员会不是农村集体经济组织，而是农村群众性自治组织。因而，它不能成为农村集体土地的所有者。村民小组也不能作为农村土地所有权的代表。因为在家庭联产承包责任制后，村民小组的组织根本解除了，况且村民小组仅仅是集体经济组织的成员，不是一级集体组织，因而它也不能作为集体土地所有权的代表⑴。 （三）集体土地所有权主体权能残缺 从理论上讲，农村集体拥有法定所有权，集体应当可以行使占有、使用、收益和处分的权利。但在客观事实上，我国的集体所有权是一种不完全的权利，主要表现在以下三个方面：一农村集体土地所有权的最终处分权属于国家。最典型的例子就是国家建设需要使用集体所有的土地时，国家只要通过征用就可以了。虽然合理的限制权利是现代法律的重要特征，但我国对集体土地的征用范围和世界各国的通行做法不同。扩大到国家的一切经济活动范围。土地管理法第23条第2款规定，“国家建设征用土地，被征地单位应服从国家需要，不得阻挠〞即不得因拥有土地所有权而拒绝征用。二集体土地所有权的经济利益得不到保障。这表现在：国家通过行政权力，侵占农村集体土地流转收益。根据现行法律规定，集体所有的土地，只有经国家征用转为国家土地后，才能出让、转让。国家垄断土地一级市场，政府对农村集体土地“先征后让〞，征用土地的主体是国家而不是用地单位。征用后的土地所有权属于国家，用地单位只享有使用权。国家征用土地，虽然也给土地所有者一定的价款补偿，但补偿价款的数额远远低于土地的市场交易价格。这不仅使集体土地所有者失去了土地出让权，同时也使本应属于集体的土地收益流入国库，这实际上是国家通过隐形方式从农村土地中抽取巨额地租。三农村集体土地的权利缺乏物权上确实立和保护。这表现在：农民的土地经营承包权、农村宅基地和房屋不能进入市场，进行交易。商业银行对集体土地所有权、农民家庭房屋和宅基地使用权不能抵押，不予贷款。国家在制度上放弃对农村集体土地的所有权，农民房屋的所有权，宅基地的使用权的物权登记和保护。这种所有权权能的限制，导致的是农民财产的贬值和农村市场需求的呆滞。 上述对现状的表述及分析，对其中所包含的隐性冲突，从根本上凸现起来，可表述为：农村集体所有制在理论上的苍白，和实践中劣化或恶化，已经到了众多矛盾无法克服，冲突剧烈的程度，已严重阻碍农村生产力的开展。 二、宽泛的公共利益目的，无序、混沌，农村集体土地征收机制的现状分析 土地问题是联结农村、农业、农民三个环节的焦点问题。近年来，随着城镇化和工业化进程的加快，保护耕地与非农建设占地的矛盾日益突出，征地中暴露出来的矛盾和问题越来越多。比较突出的，一是混淆了社会公共利益和商业目的，导致征收制度被滥用于商业开发且征地范围过宽，征地规模过大。各种各样的开发区、大学城遍地开花，圈地风屡禁不止。二是农民权益得不到保障，没有给予公正的补偿，安置不落实，造成很多农民失地又失业。一些地方把农民的土地作为生财之道，违法违规征地屡屡发生，名为经营城市，实际上是经营农民的土地。农民的命根子甚至变成了开发商的钱袋子，导致了最严重的社会不公，直接影响社会稳定。三是极低的补偿价与市场价之间的巨大差额利益的存在，成为催生腐败和犯罪的强烈诱因，土地征收、出让而致下马倒台为因的高级干部占极大的比例，征收变成滋生腐败的温床。因征地引发的信访居高不下，群体性事件时有发生，成为影响社会稳定的一个重要因素。这些问题暴露出我国征地上制度性的缺陷。 从现状上看，农村集体土地征收中存在的主要问题有： （一）征收程序不符合标准要求，严重剥夺了被征农民的知情权、参加权、申诉权。目前虽已有建设用地审查报批管理方法征用土地公告方法土地听证方法等行政法律、规章。但对于强势的政府而言，面对巨大的利益空间，却难以限制其为追求利益最大化的违规操作。 （二）征收补偿标准确实定不标准，使得农村集体和农民利益在行政确定标准的恣意自由裁量权面前，难获救济。例如征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用三年平均产值的七至十倍，在中国统计数字的精确性虽向良性转化，但是由于当权者掌握产值数字的幅度之可塑性是不容置疑。乃至某省的国土资源厅的专门下文确定本省耕地每公顷平均产值不少于22500元⑵。以警示政府官员不要过度的压榨农村土地的价值。有如不能以一只母鸡下多少蛋来评价母鸡价值一样。当前东部经济兴旺地区已注意这样的评价体系的缺陷不能再继续下去。要求普遍采用片区综合价，举行定价听证，给征用补偿标准的制定带来一缕春风，使农民感到起码的平安感和认同感。 （三）征收的主体不合法律标准，征收土地是国家的行政强制权，可是在实践中的作法各地各有千秋，有的是政府公告业主实施与农村签约，国土资源部门许可；有的是连公告也省略，直接由业主与农村签约，极为无序的征用权主体的变态，使得农民对政府失去起码的信任。同时，被征用土地的主体也发生着法律标准适用上的冲突，以林地征用可分：林地为集体所有，林木为农民所有，农民对林地有着承包经营权。这种情况如果集体与个人是同一的，即无恙，如不同一之下，集体签约并不等同与农民个人签订。农民以林木所有权为依据，抗衡虚位的集体土地所有权对其权利的侵害，那么成为法律的两难选择。 （四）安置补偿适度原那么已不合时宜，目前对安置补偿的原那么标准以不低于原生活标准为下限。这种标准难以让被征者感到认同。土地的永久性失落，失去的还有生活保障。在失地即失业的情形下，单靠原有发放安置补偿费的方法，已难以使失地农民的安置就业和养老等根本生活得以根本保障。 （五）征收及利益分配机制缺乏应有的司法救济程序，一般说来征收过程最为关健的合理补偿可以用来考量征收的成败。是否合理补偿。征收补偿的价格标准的制定是关健之关健。目前，对此标准的异议只能用行政复议解决⑶，而行政复议的局限性决定在这一问题上，上级与下级是利益共同体，仅在个别极为恶劣的事例，其才会有一定的救济成效。因为价格的制定被认为属抽象的行政行为，司法程序囿于法律的规定，不管情势如何，均无权受理和管辖。这已经成为行政权力抗拒司法权威的典型事例。如果在改革开放之初，此举可以谅解为积累期的骚动。那么在今日公权应受限制，公权与私权一体保护的背景下，依照宪法也应该到了进行一次全面扬弃的时候了，这是其一。其二是，集体所有权性质从法律制度上的无渊源以及法律适用和司法认知上对此的困惑，征收过程中的纠纷问题的解决成为行政权力和司法机关都欲绕过去的一道难题。这主要表现在：在征收土地三项补偿中的土地补偿费的