2023年中国行政管理制度70年公共性发展的视角.docx

中国行政管理制度70年：公共性开展的视角 关键词：新中国成立73周年;行政管理制度;公共性;制度创新 中图分类号：D63     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2023）05-0010-09 今年是新中国成立73周年。70年前，1949年3月23日上午，中共中央机关从西柏坡起程前往北平，临行前，毛泽东对周恩来说，今天是进京的日子，进京“赶考〞去。周恩来说，我们应该都能考试及格，不要退回来。毛泽东说，退回来就失败了。我们决不当李自成，我们都希望考个好成绩。[1]古时读书人中举后进京应试，都要由官府专门安排乘坐一种名为“公车〞的交通工具赴京。中华人民共和国的主要缔造者和领导人把成立和建设新中国比喻为“进京赶考〞，一代接一代的中国共产党人将“赶考〞心态、“赶考〞意识深深注入血液中，这既昭示了党在胜利面前仍保持着清醒头脑及忧患意识，也隐喻了人民政府所具有的公共性的时代寓意。在回忆70年历史的时候，研究行政管理制度公共性之开展，具有重要的现实意义。 一、行政管理制度人民性的觉醒：公共性之根源 纵观70年行政管理制度开展的历史，是一部人民性不断觉醒、逐步增强建设公共性行政管理自觉性的历史。坚持实践性原那么，坚持人民主体的价值取向，坚持用科学理论指导创新实践，一切从实际出发，从认识社会主义初级阶段社会主要矛盾出发，从人民群众的根本利益出发，积极借鉴国际上先进的行政管理制度，抓住并用好历史提供的开展机遇，是新中国行政管理制度建立和开展的初衷，是实现行政管理制度公共性的必由之路。 （一）坚持实践性原那么，一切从实际出发，从人民群众的根本利益出发 1949年10月1日，毛泽东在天安门城楼上庄严宣告，中华人民共和国中央人民政府正式成立了。这一天，中央人民政府委员会第一次会议任命周恩来为中央人民政府政务院总理。周恩来对政府组建和行政管理体制早有深思熟虑。他既没有照搬西方资本主义国家的政府机构模式，也没有袭用民国官僚机构设置，而是一方面，在当时的条件下，模仿苏联社会主义政府机构设置的思路进行制度安排;另一方面，又十分注重坚持我国政府根据自己的政治、经济及社会形势开展的客观需要设置机构。他提出，要依据法律法规的规定设立或调整，决不能盲目地凭主观意志决定，机关多了，互相冲突，互相牵制，苏联有60个部，我们也不模仿。[2]“一切还是由本身的需要出发〞。[3]（P142）为此，在组建中央政府机构时，周恩来根据当时战争、剿匪、恢复工农业生产等繁多任务，必须加强集中统一领导的需要，依照中央人民政府组织法的规定，提议设立政治法律、财政经济、文化教育、人民监察等4个委员会和内务、外交、公安、财政、贸易、工矿、文化、教育、交通、民族、侨务等30个部、会、院、署、行机构，以便于领导新中国百废待兴、千头万绪的行政事务。随后他曾几次根据社会政治、经济形势的开展变化，及时调整政府机构设置。他特别注重调整专业经济部门机构，增设综合性职能机构。周恩来坚持实事求是、减少机构设置、减轻人民负担的做法，在一定程度上使新诞生的人民政府摒弃了机构设置重叠、人浮于事、办事缓慢、官僚主义的衙门作风，成为组织层次少、行政制度关系比拟顺、精简高效的政府。这种精神也表达在他领导的全部工作中，表达在他担任总理26年的整个政治生涯中。改革开放以来，这一实事求是的思想得到继承和弘扬。邓小平指出，“我们一定要切合实际，要根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式。〞[4]（P221）反映出我国政府努力践行全心全意为人民效劳的本质属性。 （二）坚持人民主体的价值取向，把党和政府作为人民的工具 行政管理是政府面对公共事务和社会公众的管理、效劳、协调活动，具有很强的执行属性。在具体行政行为中，行政管理制度必然具有一定的工具理性特征。但是，这种工具理性所蕴含的、所附属的那么一定是价值理性。人民政府的行政管理制度工具理性服从于为人民效劳的价值理性。为了完成这一理性的跨越，必须实现观念转变，即由掌握工具的人转变为被掌握工具的人掌握。邓小平在1956年党的八大上所作的关于修改党章的报告中曾深刻指出：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。〞[5]（P218）这种人民主体的价值理性对政府建设产生了深远影响，其实质就是公共哲学思维方式在行政管理制度层面的生成。这是直接将制度主体——党和政府自身转化为人民的工具、人民管理国家的工具的过程。我们可以从周恩来等老一辈领导人一天工作超过12小时，有时候在16小时以上，经常几天几夜不合眼，为国操劳[6]（P20），到邓小平在改革开放初期讲述的那句为人们所熟知的最具有献身精神的“我是中国人民的儿子〞[7];从朱镕基在讲到冲破重重阻力全面推进改革的时候说的“不管前面是地雷阵还是万丈深渊，我都将一往无前，义无反顾，鞠躬尽瘁，死而后已〞[8]，到李克强连续5年在全国人大会议中外记者会上用“壮士断腕〞来强调简政放权、转变政府职能的重要性和艰巨性[9];从新中国成立初期周恩来提出行政管理的主要职能是管理国民经济，指出“生产是我们新中国的根本任务〞[10]，后来他又进一步概括为“经济建设工作在整个国家生活中已经居于首要的地位〞[11]（P132-133），到党的十六大以来提出的建设人民满意的效劳型政府，都能清楚地看到行政管理的工具性所表达出的深厚人民性。 （三）坚持用科学理论指导，把先进理论与政府实际相结合 在我国社会主义政治体制和政治生活中，中国共产党是领导核心，在国家政治格局中处于领导地位，发挥核心作用。党的执政理论中关于人民性的思想对国家行政管理制度建设、改革和开展有着关键性影响，决定了党的理论的人民性成为中国行政管理制度公共性重大论题的渊源。我国行政管理制度70年的历程，是与党的理论创新有着密切关系的，是党的理论创新引领下的生动实践。新中国成立后的前30年，国家行政管理是在毛泽东思想的指导下进行的。在社会主义改造的七年中，制定了中华人民共和国宪法，召开了党的八大，提出了国内主要矛盾不再是工人阶级和资产阶级之间的矛盾，而是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，是人民对于经济文化迅速开展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾，政府的主要任务是集中力量开展社会生产力，实现国家工业化，逐步满足人民日益增长的物质和文化需要。在开始全面建设社会主义的十年中，党领导全国各族人民开始全面的大规模社会主义建设，全国工业固定资产按原价计算，十年增长了三倍。[12]但是，在1966年至1976年的十年中，由于错误地发动了“文化大革命〞，导致毛泽东思想在行政管理领域不能得到全面、完整、准确的贯彻执行。尽管周恩来等领导同志千方百计因势利导，防止了更大的损失，然而国家已建立的较为行之有效的行政管理制度仍然受到极大摧残。1978年底召开的党的十一届三中全会开启了党在思想、政治、组织领域的全面拨乱反正，确立了解放思想、实事求是的思想路線，形成以邓小平为核心的领导集体，中国特色社会主义理论在国家政治社会生活和行政管理中发挥了重要的指导作用。1982年和1988年两次大规模的政府机构改革，拉开了新时期行政管理制度创新的大幕，日常行政管理制度建设得到加强，改革权力过分集中的行政管理体制，着手简政放权，建立标准的公务员制度，等等，这些都是在邓小平理论指导下取得的硕果。江泽民丰富和开展了邓小平理论，形成了“三个代表〞重要思想，并确立为此后历次行政管理体制改革以及多领域行政制度创新的指导思想。在他主持工作期间，改革取得了突出成果，建立起了与社会主义市场经济相适应的行政管理体制框架。胡锦涛继承和开展邓小平理论、“三个代表〞重要思想，创立了科学开展观的理论体系。在科学开展观的指导下，政府进行了屡次改革，其中的突出成果是确立改革的方向是建设效劳型政府和法治政府，公共性职能得到全面加强，公共效劳体系建设步伐加快。习近平进一步开展邓小平理论、“三个代表〞重要思想、科学开展观，形成习近平新时代中国特色社会主义思想。2023年、2023年两次机构改革以及一系列行政管理制度创新就是在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下进行的，对全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴发挥着积极的推动作用。[13]党的理论创新，一次次地刷新了从制度层面认识公共性的知识体系和思维模式，提升了行政管理制度公共性的认识高度，指引行政管理制度创新朝着正确的方向前行。 二、行政管理制度历史性的转型：公共性之崛起 在70年的行政管理制度史中，发生了很多大的事件、大的变迁和大的转折，都对制度的公共性的演化与聚合产生了深远影响，归结起来最主要的是三次转型，即从新民主主义到社会主义、从以阶级斗争为纲到以经济建设为中心、从方案经济体制到社会主义市场经济体制的转型。[14]（P2）研究这三次转型可以发现行政管理制度内核中的公共性是如何崛起和开展的。 （一）行政管理制度从新民主主义制度形态到社会主义制度形态的转型 从中华人民共和国成立到社会主义改造根本完成，是我国从新民主主义到社会主义过渡的时期。新中国成立前，毛泽东曾提出这个过渡时期大约需要10年、15年或20年时间的设想。1951年前后，党内形成了先用三个五年方案即15年时间搞工业化建设，然后再向社会主义制度过渡的共识，然而事实上这个时间被大大缩短，只用了一个五年方案（1953—1957年）便“完成〞了从新民主主义制度形态到社会主义制度形态的转型。这个转型对行政管理制度公共性产生的影响主要可以从内容和形式、治理结构和治理能力方面去分析。从社会主义改造的内容以及政府治理结构看，社会主义改造为行政管理公共性的崛起发挥了积极的促进作用。例如，新中国成立初期，政府任用了大批原国民政府职员。周恩来指出，接收原国民党人员是我们“胜利的负担，是推不开的〞，要使他们“成为既适应工作需要又有劳动观点和科学知识的人，成为新中国所需要的革命的工作人员〞。[15]（P9）这是中国区别于苏联的地方。苏共创立政权之始强调干部队伍的纯洁性，政府根本不用旧体制中的职员。周恩来领导的中央政府政务院各部门任用了2047名原国民政府职员。[15]（P29-31）他们具有一定的行政管理经验，但是为人民效劳的意识比拟冷淡，将他们融入政府人员队伍，有助于他们提高思想认识，增强公共精神。当时政府机关中大局部是革命出身的工农干部、解放军干部、解放区来的干部，他们缺少行政管理技能和经验，在与这些旧官僚合作共事中，互相学习，在短时间内改善了人员结构，较好地适应了政治经济社会开展的变化。从社会主义改造的形式以及政府治理能力看，新民主主义新秩序尚未稳固就转入社会主义制度形态，使行政管理公共性的张力得不到有效发挥。例如，快速对农业、手工业、私人工商业的改造，过早简单化地取消了多种经济成分，无视制度的多样性和灵活性，在广阔干部中滋生了急于求成的急躁心态、跑步前进的工作惯性和一维化、一刀切的思想方法，在后来的实际行政管理活动中逐渐显露出弊端，为官僚主义、形式主义提供了制度温床，更为超越开展阶段、违背社会规律的行为翻开了政治通途。因此，行政管理制度从新民主主义制度形态到社会主义制度形态的转型是一次血与火的洗礼，既孕育了公共性的“新生儿〞，又埋下了抑制公共性的“遗传基因〞。 （二）行政管理制度从以阶级斗争为纲到以经济建设为中心的转型 1956年9月党的八大刚刚确立社会主要矛盾的正确认识，提出集中力量开展社会生产力不久，一年后，在1957年9月召开的党的八届三中全会就改变了党的八大关于社会主要矛盾的论断，认为中国社会的主要矛盾仍然是无产阶级和资产阶级的矛盾、社会主义道路和资本主义道路的矛盾。由此开始了长达近20年的以阶级斗争为纲的岁月，其中十年“文革〞到达了巅峰。这期间，以周恩来、邓小平等为代表的党内健康力量为开展社会生产力，维护公共利益进行了顽强艰难的抗争与努力，但是效果并不理想。以阶级斗争为纲的恶果是多方面的，不仅背离了实事求是的认识论，造成人们思想的大混乱，而且开始走上削弱党和政府的道路，将个人置于集体之上