2023年城乡结合部农村社区转型与城乡协调发展.docx

城乡结合部农村社区转型与城乡协调开展 提要。本文分析了城乡结合部农村社区的特点及其在转型过程中存在的问题，并对如何促进城乡协调开展提出了作者的看法。 关健词：城乡结合部;农村社区;城市社区;城乡协调开展1城乡结合部农村社区的性质与特点 城乡结合部特别是大都市城乡结合部的农村，由于受城市集聚效应和扩散效应的双重影响，是城市化最活泼的地区。这些农村往往随着城市用地规模的迅速扩大，被成建制地划归XX县区，并逐渐被现代化城市路网、城市景观等所包围，形成完全不同于农村社区、而与城市社区相比又存在明显差异的社区形式。这种社区形式被形象地称为“都市村庄〞。“都市村庄〞的实质是在城乡隔绝的二元结构仍然存在的情况下农村社区被动城市化的产物[1]。它具有以下特点： 1.1说是农村人又是城里人：社会经济结构发生了重大转变 首先，人口结构发生了变化。征地的一项重要补偿措施是招工和转户，因此“都市村庄〞有相当一局部人成了国家职工和城市居民，这局部人大多仍住在村里。其次，产业结构发生了变化，农业的比重不断下降，工商业比重大幅度增长，形成以乡镇企业为主体的非农经济结构。第三，产业结构变化导致村民职业结构的变化，劳动力逐渐转移到第 二、第三产业。第四，生活条件有较大的改善。由于有大笔的征地补偿费，加上工副业有较大的开展，形成稳定的可用于村政和福利的“村财〞收入。村民的生活水平、方式和文化教育价值观念都发生了很大变化。第五，空间地域由农村地域逐渐开展成为城市地域。可以说，“都市村庄〞实际上己成为城市的重要组成局部。 1.2说是城里人又不是城里人：与城市社区之间仍有很大差距 “都市村庄〞虽然在很多方面具有城市社区的特征，但却以相对独立的形态出现，没能真正融入城市大系统中。主要表现在：首先，公共设施少，生态环境差。周围是规划有序的高楼大厦，充分展示着现代化城市繁华的一面，而在“都市村庄〞中却几乎全是三四层的农民自建住宅，单门独户，新旧混杂，见缝插针，布局混乱。到处是“一线天〞、“死胡同〞，根本没有完整的道路系统，与城市社区形成鲜明比照。幼儿园、中小学、邮电局、公厕、垃圾站、社区活动效劳中心等严重缺乏，更不用说生态绿地了。其次，外来人口多，社会治安差。由于城郊地区独特的行政隶属关系，导致出现不少“三不管〞的地区，缺乏健全的社区管理制度和机构。农民大量出租房屋，外来人口集中。这些外来人口多数素质低下，又无固定职业，因此成了社会治安的一大隐患。再次，产生了新的“食利阶层〞。本地居民以丧失土地为代价，突然获得了大笔的补偿费，通过入股分息和出租房屋，每天不动不作，也可得到可观收入。正是由于这一点，在年青人中出现了新的“寄生虫〞、“二世祖〞阶层，严重破坏了原有农村社区的那种朴实的社会风气，与现代城市文明格格不入。可见，“都市村庄〞从行政体制上到地域空间上虽然已经并入XX县区，但离真正的城市化还有很长的路要走。 2影响城乡结合部农村社区向城市社区转型的原因分析 城乡结合部农村社区在被动城市化过程中，没能顺利地完成由农村社区向城市社区的转化，其原因是复杂的，既有制度上的原因，管理上的原因，也有社区自身对周围环境变化的适应力的原因。 2.1根本原因：根深蒂固的城乡二元结构长期以来，由于我国城市化策略的失误，造成城乡隔绝的二元结构，形成农村与城市的巨大落差。这种落差在城乡结合部表现尤其明显，给城市总体规划建设以及农村社区转型都带来不利影响。根据郑静的研究[2]，二元结构特征在城乡结合部具体表现在以下几个方面：（1）在指导思想上，城市的整体利益、长远利益与村镇的地区本位主义、短期行为并存;（2）在群众观念上，城市社会化生产与小农封闭保守经营并存;（3）在建设实体形态上，完善的城市居住区、国营大中企业与历史遗留的乡村聚落、农田村地并存;（4）在建设行为上，城市现代化更新、循序建设与城效乡村因循守旧，无规划指导的混乱建设并存;（5）在规划管理上，城市的规划管理与村镇的各自为政并存;（6）在土地利用上，城市的有序划拨、集约利用与村镇的功能混乱，见缝插针并存;（7）在管理体制上，市、区级政府管辖范围与镇村级政府管辖范围并存。 上述二元结构及城乡分割体制的顽固存在，阻碍了生产要素在城乡之间的流动，造成资源配置不合理，国民经济难以协调开展，影响工业化和城市化进程，成为城乡结合部农村社区向城市社区转化的主要障碍。 2.2内外环境的嬗变：无法回避的阵痛 农村社区是以社区农民共同占有土地等生产资料，并且以农业生产经营为根底而存在的。在财产关系上，只要是社区的户籍人口，就自然成为社区成员。其支撑产业是农业，并以一定面积的农用土地为生产资料。因而农村社区具有很强的地域性。地缘观念、亲缘观念是维系农村社区稳定的重要因素。在长期共同生活中，形成一套适应农村社区生活的制度和与之相适应的管理机构，还有社区经济、传统文化、生活方式、风俗习惯、道德观念等。社区成员对传统农村社区在情感上和心理上具有深深认同感和归属感。[3]当城乡结合部的农村社区成建制地被划归XX县区时，农民脱离了土地，进入非农产业，旧有的社会经济秩序突然被打破。旧有的农村社区逐渐分化，社区主体的需求、利益阶层关系也在变化，社区成员的伦理观、政治观、生活观、时空观等都呈现出日益多样性和复杂性。面对这种突然的变迁，无论是个人还是社区都面临着如何适应的问题。因此，各种矛盾的冲突以及问题的出现也就在所难免。 2.3政出多门：管理力度的弱化 城郊结合部农村在被动城市化之前是纯粹农村行政管理体制，有关管理部门的管辖范围与职责十分清晰，并在几十年的开展过程中形成了一套相对固定的模式，虽存在不少弊端，但自成一体，形成一种相对稳定有序的状态。当这些农村社区逐渐被城市所包围，成为“城中之村〞后，管理体制反而混乱无序了，管理力度反而弱化了。往往是农村管理体制与城市管理体制相互交错，区里有镇、镇里有街、街里有村，村里居民半城半农，有不少家庭中既有农业户口又有城市户口，村里既有村民委员会又有居民委员会。[4]另外，街道办事处与区级政府的派出所、工商所等派出机构是条与块的关系，难以很好地协调工作。这样，一个地方多种管理体制并存，缺乏城乡协调的统一管理，变成谁也管不了谁，使得城乡结合部社区中的矛盾与问题不能及时发现，并得到有效及时的解决，从而使其成为外来人口的会聚地、犯罪人员的安乐窝、社会治安的死角。3制度创新与城乡协调开展 城乡协调开展是一个复杂的系统工程，也是实现城市现代化、乡村城市化所面临的一项重大任务。如前所述，城乡结合部农村社区不能顺利地转变为城市社区，其根源是城乡之间存在二元结构。因此，推动城乡协调开展的对策主要有两种：一是从根本上消除城乡别离的二元结构;二是在城乡二元结构仍然存在的情况下，通过建设性的管理，促进城乡协调开展。[5]显然，我国城乡二元结构的形成，“冰冻三尺，非一日之寒〞，要在短期内完全消除是不切实际的，因此，包括行政组织管理和经济管理等方面的制度创新才是城乡协调开展的现实途径。 3.1调整社区集体经济组织 农村城市化的过程在现象上表现为生产方式、生活方式到文化观念形态的一系列变化，实质上是被城市化农民的经济关系的变化，即一种生产关系的变化和调整。因此，城市化过程在经济关系上就表现为农民在农村集体经济与城市集体经济之间的转移，是所有制关系的变化，是财产关系问题。在城乡结合部，特别是耕地被全部征用，农村村落成建制地被城市化的地区，农村的就业安置，农村集体经济组织和农民集体财产的去留等等，都成为亟待解决的现实问题。因此在城市化过程中，如果将原来适应于农村社区集体经济的组织形式原封不动地搬过来，必然无法承担起城市化过程中组织载体的重担。在许多城乡结合部地区，社区集体经济组织已经转为股份合作制的形式，但在分配形式上仍然沿用农村社区集体经济分配方式，即只要是社区的人口，就可以入股分红。由于分配方式以农业户口为依据，农民虽然从事非农产业，但仍然不愿转为城镇户口或进入国有经济部门工作等等，影响人口城市化进程。可见，在城市化过程中对这种农村集体经济组织进行改造为城镇集体经济组织时，必须要有一系列的配套措施：（1）明确转制后集体的财产不可分割;（2）降低按户口分红的比重，利益向劳动者倾钭，留在集体的成员应以劳动者个人为单位参与分配;（3）对于转为城镇户口、升学、参军等人员，制定相应措施予以鼓励和必要的补偿;（4）集体提留一局部，作为村镇开展基金，用于公共设施的建设与村容村貌的改造;（5）制定必要的分配门槛，如文化素质门槛，文化达不到一定程度者不能分红;社会标准门槛，对游手好闲或有违法犯罪行为者给予处分或不予分红，甚至开除村籍等。 3.2理顺管理体制，强化社区效劳功能。 在城乡结合部被动城市化地区，管理体制的调整和改革是突出的问题。城乡结合部多种管理体制并存，给农村社区的健康开展带来了弊端：一是行政色彩较浓，不利于社区居民自治;二是各业务主管部门直接制约过多，不利于调动社区的积极性;三是由于政出多门，一些部门之间工作相互牵制、推诿，不利于完善管理工作。[6]理顺管理体制的关键，是把一般的社会管理职能和经济管理职能分工。一般的社会管理工作应向居委会、街道和政府各类社会管理部门靠拢，逐步纳入城市的各类管理体系。而城镇集体经济的管理工作那么应该由单一部门来承担，这个部门在城市化以前，是农村经济管理部门，在城市化后，应该是城镇集体经济管理部门。此外，需要在政府的统一领导下，制定统一协调、互相配合的标准性文件，形成能够制约和促进社区效劳业开展的政策法规体系。并把管理重心放在社区，在街道这一层设立综合性多功能的社区效劳中心，做为城市基层社区效劳的总协调机构。并组建居委会或村委会社区效劳中心，组织社区志愿者效劳队和社区效劳网点等等。 社区建设和管理归根结底要依靠广阔社区成员，可以说，群众参与是社区建设的根底。目前，至关重要的就是要选择多种方式和方法，首先实现人的现代化，使社区成员懂得加强社区建设，创立文明社区是提高个人、家庭生活质量的需要，也是社会健康开展、全面进步的需要，是切身利益与社会利益的统一。使广阔农村基层干部和群众逐渐摒弃自然经济和小农经济的思想意识、行为习惯，养成科学、文明和健康的生活方式，以提高社区自律性。这比政府自上而下采用行政手段来办更适宜、更有效。此外要建立指导消费的机构，提出合理的消费导向，把人们的生活消费热点吸引到智力投资方面来，把更多的社会游资吸引到生产建设中来。 3.3重视城乡一体化规划和建设管理 当前，一些村镇领导法律法规意识淡薄，重人治、轻法治，以言代法、以权代法，违规操作，建设管理存在很大的盲目性。一些村镇虽然制定了规划，但长期以来，在自然经济条件下形成的旧习惯旧观念仍在主导着村镇建设管理，有的甚至由风水先生指导建设，缺乏整体布局，“只见新屋，不见新村〞，城乡结合部社区的建设处于混乱无序状态。 因此，在中心城市总体规划和市域城镇体系规划中要重视城乡一体化规划和建设管理工作，促使城乡职能一体化与空间一体化的结合，要改变过去就城论城、就乡论乡的城乡分割的规划建设做法和重城轻乡的倾向，按新的目标规划建设新社区。按城乡协调、城乡结合的原那么，把乡村也纳入统一的社会经济开展大系统，做到城乡同步规划，同步建设。继续消除或修订方案体制下影响城乡一体化开展的有关制度、法规、条例和政策，使城乡生产要素流动和经济社会开展纳入法制轨道。同时，可以采取国家、集体、个人联合投资的方式筹措资金，解决规划建设的资金问题。坚持综合开发、配套建设的原那么，提高农村社区建设水平。[参考文献][1]张文茂.XX县区城市化过程中农村经济组织调整的假设干问题探讨[j].城市问题，1997，（3）.[2]张向东.城郊型社区特点及其开展对策[j].社会学与现代化，1989，（1）.[3]刘君