2023年审计管辖范围对地方审计机关审计执法的影响及对策.docx

审计管辖范围对地方审计机关审计执法的影响及对策 一、审计法对审计管辖范围的有关规定及释义。 新审计法第二十八条规定“审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围。审计机关之间对审计管辖范围有争议的，由其共同的上级审计机关确定。上级审计机关可以将其审计管辖范围内的本法第十八条第二款至第二十五条规定的审计事项，授权下级审计机关进行审计；上级审计机关对下级审计机关审计管辖范围内的重大审计事项，可以直接进行审计，但是应当防止不必要的重复审计〞。 从这条可以看出，新审计法确定了审计管辖范围的三项根本原那么，同1994年人大通过的审计法没什么区别。即财政、财务隶属关系原那么；国有资产监督管理关系原那么和指定管辖原那么。 1、财政、财务隶属关系原那么。按照我国的财政管理体制，国家实行一级政府一级预算，共设立中央、省、市、县（县级市）、镇（乡）五级预算。地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成。这种预算组成关系即预算关系，预算关系决定了决算关系。预算关系、决算关系统称为财政隶属关系。按照这种关系，各部门、各单位的财政收支隶属哪一级政府财政，那么由哪一级审计机关管辖。如中央各部门的财政收支隶属于中央财政，是审计署的审计管辖范围。省级各部门的财政收支隶属于省级政府财政，是省级审计机关的审计管辖范围。这里应当明确的是，按照财政隶属关系原那么，审计署的审计管辖范围除中央各部门的财政收支外，还包括地方政府的财政收支。地方各级审计机关的审计管辖范围除本级各部门的财政收支外，还包括下级政府的财政收支。在财政隶属关系下，一级预算单位（包括本级预算各部门和直属单位）设有假设干级核算单位，即二级、三级预算单位，它们与一级预算单位之间存在着财务上的报帐核批关系或会计核算上的汇总与被汇总关系，这就是财政财务隶属关系。按照这种关系，对二级、三级预算单位的财务收支审计由对一级预算单位有管辖权的审计机关管辖。如各商业银行的分支机构与该银行的总行之间存在着财务隶属关系，其财务收支审计应由审计署管辖，地方审计机关可根据审计署的授权进行审计。（中国人民银行除外，按照新审计法的规定审计署对中央银行的财务收支，进行审计监督。）中央有关部门直接管理的总公司与该部门存在着财务隶属关系，其财务收支审计也属于审计署的审计管辖范围。工商行政管理部门是省以下一条边管理，其财务收支审计应由省审计厅管辖。 2、国有资产监督管理关系原那么。随着我国市场经济体制的逐步确立，要求政府部门转变职能，不直接管理企业。无主管部门的国有企业、有国有资产的非国有企业逐渐增多，这些企业与政府及其部门不存在财政、财务上的隶属关系，难以用财政、财务隶属关系原那么确定其审计管辖范围。但这些企业的国有资产应当接受国有资产管理部门的监督管理，这便形成了国有资产监督管理关系。按照这种关系，某单位的国有资产受哪一级国有资产管理部门的监督管理，其财务收支审计就属于对该国有资产管理部门有审计管辖权的审计机关管辖。这里应当明确的是，国有资产管理关系原那么一般是在不能或难以按财政、财务隶属关系原那么确立审计管辖范围的情况下使用的原那么，如果能按照财政、财务隶属关系原那么确立审计管辖范围，那么应首先使用财政、财务隶属关系原那么确立审计管辖权的归属。 3、指定管辖原那么。是指两个以上审计机关对审计管辖范围发生争议时，由其共同的上级审计机关确定由哪一个审计机关管辖的原那么。导致审计机关之间对审计管辖范围发生争议的原因很多，如审计管辖范围划分不清，使用双重或多重划分标准，审计机关主观上相互推诿或争夺管辖权等。在此情况下，有争议的审计机关难以自行解决，震要报请其共同的上级审计机关指定管辖。如一个市所辖的两个县级审计机关发生争议时，应当报请市审计机关指定管辖；如果两个分属不同省的县级审计机关发生审计管辖争议，那么应由审计署指定管辖。指定管辖的审计机关可以为有争议的审计机关，也可以指定第三者的审计机关管辖。 二、现行审计体制下，地方审计机关的审计受到了审计管辖范围的束缚，造成某些审计工程不能完全审计（如地方财政预算执行审计），地方审计机关对中央一条边管理的“权力〞部门的违法乱纪行为无能为力，严重影响了审计机关的执法监督。 （一）地方财政预算执行审计中涉及到税务部门的审计，由于受审计法第十七条“审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督〞的规定，地方审计机关只能对地税部门进行审计，而对国税部门由于受审计管辖范围的束缚不能进行审计。１９９４年的分税制财政体制改革以后，将税种统一划分成中央税、地方税、中央和地方共享税；有的税种是20230%归中央的，比方国税征的消费税；有的税种是20230%归地方的比方审计管辖范围对地方审计机关审计执法的影响及对策第2页 地税征的契税等。有的是中央和地方共享的，比方增值税是中央75%、地方是25%（其中省市12.5%，县12.5%）。建立起中央和地方两套税收管理体制，税务部门从省以下分成了国税部门和地税部门，国税部门主要负责征收中央税、中央与地方共享税，属于审计署的审计监督对象；地税部门主要从事地方税种的征收，属于地方审计机关的审计监督对象。但有一点需要注意的是：１９９４年中央与地方的共享税种只有３个，即增值税、资源税率和证券交易税，占税种总数的１０％，而目前共享税种数量那么扩大到１２个，占税种总数的３１％；共享税收占全国税收的比重也由１９９４年的５５％增至２００３年的７０％左右，净增约１５个百分点。如以我市为例，2023年全年财政收入58632万元，而国税部门完成26206万元，占44.69%。 上述情况说明，由于受审计管辖范围的限制，地方审计机关不能对国税部门进行审计，地方财政预算执行审计不是很完整的，特别是国税部门征收的中央和地方共享税种涉及到地方财政收入的税收，财政部门只能根据国税部门提供的税收报表汇总，对这一块的监督几乎成了“真空〞，不能真实反映地方财政收入。而审计署及驻各地方特派办由于审计任务重，人员少，对县市国税部门的审计几乎很少。如以我省为例，一个省会城市，12地级市、1自治州、38XX县区、24县级市、37县、2自治县、1林区累计116个国税部门，审计署驻武汉特派办由于受审计力量的限制无法全面审计，特别是对县市国税部门的审计监督几乎成了空白。我市自从1994年税务体制改革后国税部门还未接受过审计署驻各地方特派办的审计，一方面中央审计机关无瑕顾及，地方审计机关又不能审计，形成了审计资源的极大浪费。而国税部门由于无人监督，违法乱纪的现象层出不穷，严重影响了税务部门的形象。 （二）在对中央一条边管理的“权力〞部门违法乱纪审计查处方面，地方审计机关也无能为力。在实际操作过程中，我们常常会遇到这种情况：我们在对某企业进行审计时，发现中央一条边管理的“权力〞部门在该企业拉赞助、乱摊派、报销费用、“白条〞收费甚至是“白条〞收税等，而所使用的收据也不是财政部门、税务部门统一印制的票据；所报销的发票内容五花八门，有的是从不法之徒手中购置的假发票，如果顺藤摸瓜，有可能挖出帐外帐、“小金库〞甚至会揪出几个腐败分子出来。但这些一条边管理的“权力〞部门超出了当地审计机关的管辖范围，地方审计机关对此无可奈何，只能听之任之。XX省自治区审计厅曾就此问题请示过审计署，审计署办公厅以关于批复审计发现管辖范围以外单位违规问题如何处理的通知（审办发[1998]144号）答复如下：根据审计法第二十八条第三款关于“上级审计机关可以将其审计管辖范围的本法第十八条款至第二十五条规定的审计事项，授权下级审计机关进行审计〞的规定，地方各级审计机关在各自的管辖范围内进行审计过程中，如果发现审计管辖以外单位与该审计事项有关的问题需要处理的处分的，可以向有管辖权的上级审计机关申请授权审计，上级审计机关可以授权下级审计机关进行审计，也可以直接进行审计，或根据实际情况作出权宜处理。 实际操作过程中可能会存在的问题： 1、目前没有对申请授权审计的程序、手续、范围、处理处分作出明确的规定，无相对应的具体处理细那么，缺乏实际操作性。 2、在请示的过程中，可能会因为时间而且贻误战机，既然发现了违法乱纪的问题又不能及时处理，时间长了，就可能不了之。容忍了这种不法行为的进一步漫延，加重了企业负担，助长了一条边管理的“权力〞部门违法乱纪，增加了审计查处难度。 三、建议。 （一）对地方财政预算执行审计不是很完整特别是国税部门征收的中央和地方共享税涉及到地方财政收入的问题，县市审计机关应当向省审计厅申请协调，由省审计厅向审计署及审计署驻各地方特派办申请授权，将国税部门征收的中央和地方共享税涉及到地方财政收入的税收纳入地方审计机关的审计范围，对国税部门征收的中央税那么仍由审计署及审计署驻各地方特派办。这样在不违反审计法的前提下，既整合了审计资源，又加强了审计监督。 （二）在对中央一条边管理的“权力〞部门违法乱纪审计方面，审计署及相关法制部门要尽快出台关于此类情况的明确规定，制定超出审计管辖范围以外单位违规问题具体处理细那么，建立地方审计机关之间、以及地方审计机关与中央审计机关之间的案件移送制度（如超出地方审计机关管辖范围的“权力〞部门的处理）；必要时同区域的审计机关之间要定期或不定期召开案件碰头会，互相通报有关的审计案件线索。 2、在相关规定未出台之前，审计机关应当打破审计工程方案、审计程序及审计管辖范围的限制，充分发挥审计法赋予审计机关的职责，立即将此类情况作为审计线索转入财经法纪审计（专案审计），对那些在企业进行乱摊派、拉赞助、报销费用、“白条〞收费及“白条〞收税的单位和个人予以严惩，情节严重的移送纪检机关处理，做到审计一项，震动一方，真正表达“全面审计、突出重点〞。 第8页 共8页