2023年试论充分开发我国政党制度中党际“互相监督”的政治资源.docx

试论充分开发我国政党制度中党际“互相监督〞的政治资源 转自中国政治学研究 一切权力都要受到监督，失去监督的权力必然走向腐败；执政党的权力也要受到监督，失去监督的执政党权力也必然会走向腐败――国际国内严峻的环境因素，使我们越来越感受到这一客观规律的不可抗拒性，感受到“共产党要接受监督〞[1]的真理性、必要性与紧迫性。本文认为，从宏观理论设计与根本制度安排看，我国的政党制度内涵着执政党与参政党的互相监督，并且，重点是后者监督前者――这是防止执政党权力失监的一项重要政治资源。现在的问题是，必须高度重视与充分开发这一资源，以确保我们的党际互相监督真正发挥成效，使我们执政党的权力永不衰败，始终能够沿着“三个代表〞的方向得以正确运行，造福于民。 一、国际国内环境因素要求我们 高度重视开发党际“互相监督〞的资源 经济全球化已经蔚为世界洪流，日益广泛的国家和地区正被卷入这一历史性的进程之中。以经济开展为原动力的冲击波显已突破经济的边界，影响着国际社会的政治、文化等领域。少数兴旺国家总想乘势将西方的社会制度和意识形态强加给别国。中国作为开展中的社会主义国家长期承受着这种压力，随着走进wto大门，这种压力很可能是有增无减。压力之一，集中在政党制度方面。西方国家大多实行两党或多党轮流执政的制度。他们标榜，政党之间存在着互相制约的机制，表达民主；而指责中国是一党政治，执政党不受制约，有悖民主。结论那么是，应当以西方党制取代中国党制。面对这一压力，我们固然可以继续批判与抵抗西方思潮，然而，根本的问题那么应当归结为：我们自己的党制究竟有没有包含对执政党的监督。我们能不能切实、有效地监督执政党。 关于党制的压力不仅来自西方，而且也来自前苏联以及我国的台湾地区。前者，一个具有93年历史、拥有约1800万成员的老资格的共产党顷刻间“不仅丧失了执政地位，而且被勒令解散〞[2]；后者，一个偏居一隅，在台岛当政半个世纪的岛内第一大党经大选被赶下了台。尽管两党的性质不可同日而语，但有一个共同点是，导致垮台的原因均与党内腐败现象日趋严重密切相关，而党内腐败的严重又与执政党缺乏有效的（不是形式上的）制约有关。这一点不能不引起我们高度警觉：既然一切权力都要受到监督，不受监督的权力必然走向腐败，那么，执政党的权力也必须受到监督，不受监督的执政党权力――不管其历史有多长、资格有多老――也同样不可防止地会走向腐败、走向灭亡。看来，这是一条不可抗拒的客观规律。面对压力，面对规律，根本的问题依然应当归结为：我们自己的党制究竟有没有包含对执政党的监督。我们能不能切实、有效地监督执政党。 关于党制方面的压力，还来自于我们自身。世纪之交，改革开放处在关键时期。总的方向、方针、方略虽已确定，但在前进的征程中，仍然需要我们的执政党审时度势，随时做出各类重大决策，再经法定程序变为国家意志。中国的历史与现实把执政党推到了关乎整个国家、民族之命运的最高位点。“高处不胜寒〞，压力自然大。为了确保执政党决策的正确性、科学性，防止重大失误，需要各方面的保障性条件，无疑，参政党假设能有效地监督执政党的决策行为，那该是一项重要的保障性条件。于是，根本的问题还应当归结为：我们的党制究竟有没有包含对执政党的监督。我们能不能切实、有效地监督执政党。此外，执政党自身的队伍建设关系着党和国家的生死存亡。令人生忧的是，挥之不去的党内腐败现象，如假设继续蔓延，必定会极大地损害党的形象，损害党在人民群众中的合法性根底，最终导致亡党亡国。那么，我们的党制能否在抑制腐败的斗争中发挥其效能。这是关于“党制〞方面的又一种压力。根本的问题仍旧应当归结为：我们的党制究竟有没有包含对执政党的监督，我们能不能切实、有效地监督执政党。 这是一个至关重要的理论与制度问题，也是一个十分紧迫又严肃的现实问题，不能回避，只能面对。为此，我们开展了较为广泛的社会调查与较为深入的理论研究。 历史事实告诉我们。建国之初，我们之所以保存民主党派，形成中国共产党领导的多党合作这一政党制度，一个非常重要的考虑，正是为了让民主党派对业已执政的中共实行监督。当时，中共领导层清醒地意识到，地位的变化很可能导致党内一些危险情绪的滋生。而历史的“周期率〞又很容易使胜利者由盛转衰。只有加强监督，包括民主党派的监督，才能永葆清醒，跳出“周期率〞。这一点，不仅可以毛泽东1945年与黄炎培的著名谈话以及毛泽东1949年在中共七届二中全会上的讲话印证，而且，在后来的一次报告中，毛泽东更加明确地指出过。他说，“我们有意识地留下民主党派，让他们有发表意见的时机，……就是那些骂我们的，……我们也要养起来，让他们骂，骂得无理，我们反驳，骂得有理，我们接受。这对党，对人民，对社会主义比较有利。〞[3]很显然，保存民主党派，就是要让他们监督执政党。 经过多年的酝酿与总结，1956年中共八大正式确定了中共与各民主党派“长期共存、互相监督〞的八字方针。不难理解，八字方针的内在逻辑是：“长期共存〞，其目的就在于“互相监督〞。所谓“互相监督〞，自然是双向的，但当时明确强调，“首先是对共产党起监督作用。〞[4]为什么要首先强调民主党派监督共产党呢。毛泽东在关于正确处理人民内部矛盾的问题中认为，“这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。大家知道，主要监督共产党的是劳动人民和党员群众，但是有了民主党派，对我们更为有益。〞[5]邓小平当时那么认为，“在中国来说，谁有资格犯大错误。就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，我们党应该特别警惕。宪法上规定了党的领导，党要领导得好，……就要受监督〞，包括党内监督、群众监督以及民主党派和无党派民主人士的监督。“这些党外的民主人士，能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督〞。[6] 由上可见，中国共产党领导的多党合作制度并不排斥对执政党的监督。相反，按照建国初期中共的理论设计，这一制度从一开始就蕴涵着党际互相监督，特别是参政党对执政党的监督。改革开放后，我们重申八字方针，并将其开展成为十六字根本方针，其中最为实质性的内容还是“互相监督〞，重点在于参政党监督执政党。正如中共中央1989年底制定的中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见所指出的：“中共处于执政党地位，领导拥有十一亿人口的国家政权，非常需要听到各种意见和批评，接受广阔人民群众的监督。各民主党派是反映人民群众意见、发挥监督作用的一条重要渠道。〞可以这样说，党际互相监督，又着重对执政党进行监督，这是我国党制中的固有之义——我们用以防止执政党权力失监的一项重要的政治资源。面对当前国际国内环境因素所构成的种种压力，我们应高度重视、充分开发这一资源，更切实地实现我国党际互相监督，实现对执政党的监督。 为此，还值得注意一个问题。作为我国党制中固有之义的“互相监督〞，为何在实际运作中至今还不尽如人意。这里究竟有哪些需要我们去总结与吸取的经验教训。我们今后怎样才能进一步开发现行党制中的这一政治资源。 史料显示，建国初期，党际互相监督取得过一些成效，但较之党际合作、政治协商来，不够突出。最令人遗憾的是，正当“互相监督〞的方针明确提出后不久，“左〞的思潮导致它连同整个“多党合作〞制度长期无法付之实施。中共十一届三中全会以来，“互相监督〞逐步恢复，并有所进展。对此，我们在关于XX省、区两级党际互相监督状况的调查中时有感受。 但调查说明，从总体上讲，无论是执政党干部，还是参政党骨干，对于严格意义上的党际互相监督，特别是对于参政党监督执政党，认识上还不够清晰，实际运作中还存在明显的差距。一位区委统战部长听说讨论党际“互相监督〞，感到非常“突然〞；一位台盟成员那么表示自己还是第一次听说执政党与参政党之间“互相监督〞。有位党派领导人坦言道，在实践中，只感觉到中共对我们是领导，没有感觉到是监督，而我们对执政党的监督更是显得苍白无力。现在的所谓“民主监督〞很少表达在对执政党的监督上。 根据我们的分析，产生上述现象的原因不外乎两大类。一是，关于“互相监督〞的理论，在中观、微观层面上还缺乏探索。不少理论难点尚未解开，人们在认识上就难免存在盲区。二是，在实际运作中，尚缺乏某些条件，例如具体的、可供操作的制度、机制尚不健全。为了真正重视、充分开发我国政党制度中有关“互相监督〞的政治资源，我们认为，首先应当在“理论探索〞与“创设条件〞两方面作出努力。 二、开发党际“互相监督〞资源 需要探讨的假设干理论问题 理论是有层次性的。关于党际“互相监督〞的理论，在宏观层面上应该说已经根本清晰，但在中观、微观层面上，还存在假设干理论难点，为了充分开发党际“互相监督〞的资源，有必要对这些难点开展深入的探索。这里，仅就有关的三个理论问题，作一初探，发表某些不尽成熟的学术观点，以引起理论界进一步的关注与研究。 第一，关于“互相监督〞与“民主监督〞的关系。 我们在调查中不时听到有人提出这样的问题。“互相监督〞与“民主监督〞究竟是什么关系。平时讲“民主监督〞多，讲“互相监督〞少，是否意味着前者的内涵中已包含了后者。我们发现，在论述我国社会主义民主政治或者阐释我国政党制度的众多专著与教材中，几乎没有就上述两种“监督〞的关系作过专题分析。 我们认为，要阐述两者的关系，首先应把握它们各自的内涵。所谓“互相监督〞，即指政党与政党之间的双向监督。包括执政党对参政党的监督，尤其是参政党对执政党的监督，其实也应包含参政党之间的监督。至于“民主监督〞的内涵，就不那么确定。从“广义〞上说，一切反映民意、代表人民利益的监督，似乎都可视为“民主监督〞。这样，我国各政党间的“互相监督〞自然也应纳入这一“民主监督〞的范畴。也就是说，“互相监督〞是“民主监督〞的一种类型。“民主监督〞中包含了“互相监督〞。 但是，在理论界，“民主监督〞的概念有时被用来区别于那些具有法律效力的监督。例如，在分析人大监督与政协监督的差异时，人们往往指出：前者对政府的监督，具有法律效力，即具有强制性，政府必须接受；后者对政府的监督，不具有法律效力，是一种“民主监督〞，可供政府参考。可见，这是从“不具有法律效力〞的意义上来界定“民主监督〞的。我们姑且称之为“中义〞解释。那么，党际“互相监督〞自然也应当纳入其中，因为任何政党之间的监督均不具有法律效力，不能强制要求被监督者接受，而只能由被监督者自行决定是否接受与采纳。 还值得注意的是，有时人们从“狭义〞上使用“民主监督〞的概念，用以专指政协与民主党派的一项职能。这时往往与其他两项职能并提为“政治协商、民主监督、参政议政〞。在此情况下，政协的“民主监督〞，只是指“对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督〞。[7]虽然政协中有各个民主党派，但这里所说的“民主监督〞不包括民主党派监督执政党，也不包括执政党监督各民主党派，因此，它不同于党际“互相监督〞。而民主党派的“民主监督〞，一般指“民主党派对共产党和国家机关的监督〞，[8]从“民主党派对共产党的监督〞这一点看，它包含了党际“互相监督〞的局部涵义，但它不可能包含执政党对民主党派的监督，因此，也不能等同于党际“互相监督〞。 可见，广义、中义的“民主监督〞，可以涵盖党际“互相监督〞；狭义的“民主监督〞，那么不包含党际“互相监督〞。诚然，关于这两种“监督〞的关系问题，还可以作进一步的探讨，但是需要指出，鉴于“民主监督〞概念的不确定性，也鉴于党际“互相监督〞观念的远未普及，我们认为，在认识或阐释这对“关系〞时，有一点应当注意：既要防止以笼统的“民主监督〞概念淹没了或淡化了党际“互相监督〞，也要防止将党际“互相监督〞混淆于一般的“民主监督〞。我们认为，在理论上有必要强调指出，“互相监督〞的特征是政党对政党的双向监督，其监督主体与监督