2023年浅谈行政复议制度的行政化困境与司法化模式选择.docx

浅谈行政复议制度的行政化困境与司法化模式选择 我国的行政复议制度，随着行政复议法公布实施，已。shy;日益成为人民群众维护自己合法权益的重要法律手段，也日益显示出其对促进依法行政，实现社会公平正义，构建和谐社会起着巨大的推动作用。然而十多年来，行政复议制度成效的发挥未能到达制度设计的目的。根据资料显示①，有70％未。shy;过行政复议的行政争议案件直接进入行政诉讼，与该制度设计应有70％行政争议案件进入行政复议的目标正好颠倒，应然与实然如此之大的差距，引起了学界的热切关注，引起了国家最高领导层的高度重视②。我国的学者、实际工作者从各个方面和不同层面提出许多见解和完善方法。笔者认为：我国现行行政复议制度陷入了“行政化困境〞，完善行政复议制度应从体制模式上加以研究解决。 一、现行行政复议制度实施状况 我国行政复议法于1999年4月29日公布，同年2023月1日施行，国务院、省、市政府对贯彻实施该法均专门颁发文件，这是一般法律的贯彻实施所不能期及的。然而，行政复议制度的运行状况并未到达预期的效果。我们从行政复议案件受理、处理状况考察行政复议制度的功能与作用的发挥情况。可从三个阶段进行考察：第一阶段（1950-1990年），行政复议条例公布实施以前的期间。在这一阶段，虽然我国从建国初的1950年就开始建立行政复议制度，到党的十一届三中全会前，当时仅局限于财政、海关等有限部门有该项制度，更由于当时是纯行政手段管理的年代，几乎没有行政复议案件；党的十一届三中全会以后到1990年底，我国虽已有20230多部法律规定了行政复议，由于缺乏行政复议案件办理程序，这些规定几乎未能发挥作用。在这期间，案件也不多，即使有些行政争议案件，亦被作为信访案件处理。此时各级行政机关并无专门办理行政复议案件的机构和人才。第二阶段（1991-1999年），国务院行政复议条例公布实施后到行政复议法公布实施时的期间。在这一阶段，由于行政复议条例具体规定了行政复议案件受理、处理的机构、人员、范围、申请人、被申请人、第三人的资格条件、审查标准，案件受理、审理、裁决的期限、要求等程序，以及违反条例规定的法律责任等。行政复议制度的功能与作用开始得到发挥。行政复议案件逐步增多，XX市从90年代初的每年50件左右上升到90年代中期每年20230件左右，到90年代末，逐步稳定并略呈下降趋势。90年代初，向市政府申请行政复议的案件全年只有5件左右；90年代中期每年15件左右；90年代末每年50件左右。第三阶段（2023-2023年），国家行政复议法公布实施至今的期间。行政复议法的公布实施，行政复议案件受案范围扩大到一切具体行政行为，行政复议案件的受理、处理标准、程序都比行政复议条例的规定更科学，更有利于行政复议制度功能与作用的发挥。行政复议案件的数量，从全国范围来说，比行政复议法实施前增加近一倍，由不到4万件突破8万件大关。2023年，XX市整个行政辖区内收到行政复议案件235件，比行政复议条例实施期间最高年受理案件20230件高近1.5倍左右，其中市政府直接受理办理的行政复议案件近20230件。XX市自2023年以来，历年的行政复议案件受理、审理和结案情况如下：2023年：收到235件，受理212件，不予受理23件，维持98件，撤回76件，撤销11件，变更3件，责令履行1件；2023年收到240件，受理215件，不予受理20件，作其他处理5件，维持95件，撤回94件，撤销9件，变更5件；2023年收到245件，受理218件，不予受理22件，作其他处理5件，维持129件，撤回73件，撤销9件；2023年收到251件，受理213件，不予受理26件，作其他处理12件，维持119件，撤回70件，撤销2023件，变更2件，责令履行3件；2023年收到260件，受理219件，不予受理24件，作其他处理17件，维持135件，撤回61件，撤销2023件，变更2件，责令履行3件；2023年收到251件，受理227件，不予受理12件，作其他处理12件，维持126件，撤回93件，撤销4件；2023年收到375件；2023年收到366件。上述统计数据说明：在行政复议法公布实施之后，行政复议案件数量有一个突破性进展之后，每年的案件数量总体呈上升趋势，2023年到达最高为375件。然而，行政争议案件的数量恰远远超出该数量。以2023年XX市的情况，2023年XX市全市信访案件有关行政争议案件数量约为20230件左右，全市行政复议案件数量却只有260件，不到1%。全国的情况也根本如此，据有关资料统计，全国2023年的行政争议案件至少为1400万件，而行政复议案件只有8万件，占整个案件数量的0.5%。这一统计数据与行政机关每年作出的具体行政行为数量相比，更是微乎其微。2023年，XX市各级行政机关、法律法规授权组织作出的包括行政许可、行政处分、行政浅谈行政复议制度的行政化困境与司法化模式选择第2页 强制、行政给付、行政裁决等具体行政行为数量至少40万件左右。260在40万中的比例微乎其微，可见人们对采用行政复议手段维护自己合法权益的，几乎可以忽略不计。人们仍青睐于信访手段维护自己的合法权益，信访案件的数量远远大于行政诉讼和行政复议案件的数量。据统计，2023年全国县以上党政信访部门受理群众来信来访总量达1373.6万件（人）次，比上年增长13.4％；③2023年全国法院审理行政诉讼案件数量为95192件；2023年全国行政复议案件数量为81833件。④信访案件比行政诉讼案件、行政复议案件相差均为170倍之多，非标准化行政争议解决方式——信访手段急剧膨胀，标准化行政争议解决方式——行政复议手段几乎不起作用。“大信访、小复议〞的状况仍未得到改变。 现行政复议制度与信访制度相比，比信访制度优越得多。行政复议具有信访可以节省本钱的优点，同时比信访具有更严格的程序性，更便捷简便性，只要申请，即可得到正式的行政复议决定。信访的最大弊端是非正式程序性。新修订的信访条例虽在程序上作了完善，但仍缺乏具体的运作规那么，信访结果和期限都具有不确定性。人们似乎没有看到行政复议的优越和信访的缺陷，仍一如既往，思维不改，层层上访。是人们不知道行政复议制度的这许多优越性，还是国人天生喜欢上访式的解决方式，笔者认为介而有之，但只是极少数。喜欢好的东西，是人类的天性。人类最大特点就是趋利性。行政复议制度是近代民主政治开展的产物。它的出现和开展，表达了对公民根本权利保护和加强，有利于实现社会公平。对我国来说，行政复议制度是泊来品，不是我国外乡资源，引进后，总有些水土不服。但，作为人类文明进步的共同成果，对维护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，具有积极的作用，对他们解决行政争议确实是一个“好的东西〞，人们必然会奔波相告，爱不释手。然而，令人不愿看到的客观现实却是绝大多数人们没有采用这一手段。现行行政复议制度的功能和作用未能发挥，立法者的价值追求未能实现。现行行政复议制度处于失灵状态。本文称之为行政复议制度陷入困境。 二、现行行政复议制度陷入困境的。shy;因分析 行政复议制度不是我国的外乡资源，对该制度的研究，必然首先考察西方行政复议制度，把握行政复议制度的本质和内在规律，才能找出我国现行行政复议制度陷入困境的。shy;因，提出解决问题的方法。 （一）西方行政复议制度 行政复议制度是近代民主政治的产物。在资本主义早期，由于奉行“管得最少得政府是最好得政府〞得。shy;那么，政府很少干预。shy;济，充当“守夜人〞得角色，行政机关很少与行政相对人发生争议，行政复议制度没有存在的现实根底。但，进入资本主义垄断时期，尤其是上世纪30年代以后，。shy;恩斯主义开始盛行。政府为了控制和调整本国。shy;济，以便有更大的实力参与国际竞争和垄断，由。shy;来的不干预转向广泛地干预社会。shy;济生活。政府干预活动的大幅度增加，使得行政机关与行政相对人之间的争议急剧增多。为了使广泛扩充的行政权力不至于威胁公民的根本权利，西方主要国家纷纷在行政系统之外建立和加强司法审查制度。大量的行政争议案件涌向法院，司法资源的有限和司法程序的特殊，又使法院无力承担这么多的案件，导致许多行政案件久拖不决，严重影响行政效率。行政复议作为行政裁决的制度，由于其比法院更为廉价、方便、迅速，而日益受到社会实践的青睐。这样，行政复议制度便以其特有的功能，在这种历史背景下应运而生。各国纷纷在行政系统内部建立和加强行政复议制度。虽然以英美为代表的普通法系国家和以法德为代表的大陆法系国家，在行政复议制度上各有特点。但，在行政复议本质特征上，是根本一致的。 1、英国的行政复议制度。 英国行政复议制度为行政裁判制度。十九世纪后，随着英国自由资本主义逐渐向国家垄断资本主义过渡，行政争议数量日益增多，普通法院难以及时公正地予以处理，于是英国的行政裁判制度应运而生，并在法律中规定建立行政裁判所，解决行政上的争端。 英国的行政裁判机构，是依法独立设立行政裁判所，不作为行政机关的附属机构。行政裁判所主席和成员通常由枢密院任命的精通法律和具有行政。shy;验的人士组成，裁决案件适用具有司法性质的行政裁判程序。其特点是：裁判所不属于普通法院系统，在组织上与行政机关联系，在活动上那么保持独立性;各行政裁判所的程序规那么可以不尽一致，但必须。shy;过案件的受理、证据的收集、庭审辩论等环节，根据事实和法律作出裁决，不受其他机关的干预；行政裁判所不需要象法院那样必须遵守严格的诉讼程序规那么，也不接受普通法院必须遵守先例的。shy;那么机制，比普通法院有更大的灵活性，方便、迅速，费用低；对行政裁判所的裁决不服，当事人可以向法院提起上诉。 2、美国行政复议制度。 美国的行政复议制度亦为行政裁判制度。美国的行政裁判机构，是依法独立设立的行政听证局（officeofnistrativehearings，简称“oah〞），在州政府部门内，行政法官由该局任命和管理。行政法官必须具有律师的资格和。shy;验，属于州行政听证局的官员。行政法官不只为一个机关效劳，而是根据听证局的指派，可以在不同的机关效劳。行政法官的职责是专门审理案件，非有文官功绩制委员会的正当理由和。shy;过其审议决定，行政法官不得被免职、停职、降级、降薪或临时解雇；而且，行政法官的薪俸由法律规定，行政机关首长不得任意变更。审理案件依照专门的法定程序，行政法官独立处理案件，不受行政机关首长的干挠。 3、法国行政复议制度。 法国行政复议制度也为行政裁判制度。法国最初的行政法院（国政院）制度与英美国家的“行政裁判制度〞相仿，因为行政法院在组织上完全属于行政系统（现在形式上依然如此，只是在实质上是独立的），独立性很差。只是随着行政法院的独立化和司法化，才逐步开展成为类似于英美的司法审查制度。 （二）西方行政复议制度模式的历史演变 西方国家行政复议制度模式的建立，是一个根据现代社会开展的客观要求，在实践中逐步认识和开展的过程。西方各国行政复议制度，因各国民族文化、习惯、法律渊源以及政治、。shy;济开展水平不同，建立、开展的过程各异，所使用的名称也各不相同。但，在行政复议模式上采用行政化模式时，均遇到了一个相同的问题，该制度的功能和作用难以发挥，有走不下去的感觉，人们甚至疑心行政复议制度有无存在的价值。英国、美国和法国均。shy;历了一个从非独立的完全附属或隶属于行政机关的行政复议模式——本文称之为“行政复议行政化〞模式，逐步变革为相对独立，地位中立的反映行政裁判特征的模式，行政复议制度才得到健康稳定地开展，从而发挥了行政诉讼和其他制度无法替代的作用，有效地解决了因“行政国〞的出现，行政急剧膨胀，行政争议日益增多，公民的根本权利得到及时救济的问题。 德国行政复议制度模式一直采用的是非独立的完全附属于或隶属