2023年档案依申请提供利用的涵义及其法律思考新编.docx

档案依申请提供利用的涵义及其法律思考 文章标题：档案依申请提供利用的涵义及其法律思考 2023年9月28日，中共XX省委办公厅、XX省人民政府办公厅联合制发的关于深入贯彻实施〈XX省档案条例〉推动档案事业进一步开展的假设干意见明确提出：“市和区县档案馆要加强政务公开的配套效劳措施，研究实施依申请提供利用档案的新型效劳机制，不断满足公众查阅政府公开信息对馆藏档案的利用需求〞。为了有助于上述工作的开展，笔者就档案依申请提供利用的涵义及其法律问题提出初步的意见，以供探讨。 一、档案依申请提供利用的涵义 笔者认为，上述文件所称的“依申请提供利用档案〞或档案依申请提供利用，是指国家档案馆或有关机关档案室，根据公民或有关组织的申请，将收藏的未开放档案中与申请者直接相关的、不致损害国家与他人合法权益的信息依法提供申请者利用的行为。 上述定义包含以下主要内容： （一）档案依申请提供利用的主体。定义提出，档案依申请提供利用的主体是国家档案馆或有关机关档案室。即一是具有开放档案法定职能的各级国家档案馆。国家档案馆（主要包括各级综合档案馆和城市建设档案馆）在我国不断强化政府公共效劳职能大力推进政务信息公开的新形势下，不仅要做好常规的馆藏档案提供利用工作，而且要提供已公开现行文件和政府公开信息的集中查阅效劳（有的还承担了政府信息公开的申请受理工作）。馆藏档案利用工作已呈现出一种新的走向，即公众出于维护自身合法知情权的愿望，对与政府公开信息相关的、馆藏未开放档案信息的需求明显提高。为了应对这一新形势，国家档案馆在加快馆藏档案依法主动开放步伐的同时，有必要将探索开展档案依申请提供利用提上自己的工作日程。二是有关机关档案室，主要是指各级人民政府及其工作部门、派出机构及其他依法行使行政职权的组织的档案部门。因为，不仅在我国档案法的第四章第二十条中已明确规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案〞。而且，在国家推行政务信息公开的新形势下，一些率先实施政府信息公开的省市已经通过政府规章的形式（如2023年1月19日XX省人民政府第29次常务会议审议通过，次日XX省人民政府令第19号发布，自同年5月1日起施行的XX省政府信息公开规定），明确了“政府信息〞和“政府机关〞的范围，据此，将具有政府信息公开责任的机关（档案室）确定为档案依申请提供利用的主体是有法可依的。 （二）档案依申请提供利用的客体。定义提出，档案依申请提供利用的客体是“公民或有关组织〞，即那些具有特定权益诉求的社会群体，他们往往为谋求在政务信息公开原那么下的档案知情权进行着锲而不舍的努力。为此，国家档案馆或有关机关档案室在开展档案依申请提供利用工作中，首先要通过查验合法证件掌握他们的真实身份，了解他们的查档目的（包括引导其放弃某些非理性的诉求），以便有的放矢地做好馆（室）藏档案的依申请提供利用工作。 （三）依申请提供利用的档案受理范围。上述定义似已明确国家档案馆或有关机关档案室依申请提供利用的档案受理范围，主要是指馆藏中未开放的、与申请人的合法权益直接相关的、提供其利用后不会导致国家和他人合法权益受到损害的档案（信息）。因此，具体的档案受理范围主要涉及三个层面，一是馆藏未开放档案和有关机关归档保存的属于依申请公开范围的政务信息（档案），其中包含： 1、馆藏中未满30年法定封闭期又不能提前开放的档案； 2、虽已满法定封闭期但因涉及国家平安或者重大利益以及他人隐私等而不宜开放的档案； 3、有关机关归档保存的属于依申请公开范围的政务信息（档案）。二是与申请人的合法权益直接相关的档案，其中包含： 1、与申请人直接有关的档案（信息）； 2、与现行国家法律保护的申请人权益有关的档案（信息）。由于馆（室）藏中与申请人（个人或组织）信息相关的档案材料一般存在于有关行政机关形成的档案之中，因此，必须谨慎地对待依申请提供利用的相关档案信息的查找、筛选工作。三是依申请提供的档案（信息）利用后不致造成对国家和他人合法权益的损害（负面影响），其中包含： 1、“利己不损人〞，即在提供申请人利用的同时不损害国家和他人合法权益； 2、申请人得实惠，即既使申请人享受了有关档案的知情权，又使申请人实现了利益诉求目标； 3、申请人未得实惠，即申请人虽享受了有关档案的知情权，但未实现利益诉求目标，甚至带来与申请人不利的结果。 （四）档案依申请提供利用的方式。上述定义提出依申请提供利用的档案（信息）不致造成对国家和他人合法权益的损害（负面影响），其中不仅涉及档案的内容范围，而且涉及档案提供利用的方式。正如前面所述，与申请人直接相关的档案（信息）有可能档案依申请提供利用的涵义及其法律思考第2页 是与涉及国家重大利益或他人隐私的档案（信息）“互相依存〞的，有时是可以“分割〞的，有时却是不可“分割〞的，因此，就必须从档案的实际状况出发，有时还应防止档案原件直接提供申请人查阅，而拟采取一定的申请程序，在规定的期限内（如申请后的五个工作日内）通过制作有关档案复制件或档案证明等形式提供利用。应当指出的是，国家档案馆在开展档案依申请提供利用工作中主要是解决馆藏档案中与申请人有关的信息是什么，而不能解决形成这些档案信息的原因是什么，因为后者已经超越了国家档案馆的职能，而应该由档案形成机关在政务信息公开的范畴内来处理；有关机关档案室的档案依申请提供利用，那么与本机关局部政务信息的依申请公开工作是吻合的，在客观上应成为有关机关政务信息公开工作的有机组成局部。因此，国家档案馆在处理档案依申请提供利用的具体个案时，必要时还应主动与有关行政机关（档案形成机关）进行沟通与合作。 二、档案依申请提供利用工作的法律思考 为了合法有序地开展档案依申请提供利用工作，我们有必要探讨一下，目前可参照的法律依据有哪些，以及还有哪些法律问题有待解决。 档案依申请提供利用工作可参照法律依据探讨 一是国家档案法规——中华人民共和国档案法（以下简称档案法）。 1、国家档案馆应该依法开放档案。档案法第十九条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家平安或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。〞“档案馆应当定期公布开放档案的目录，并为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便。〞“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案。〞这一规定提出了我国档案开放的根本原那么。它之所以可以作为开展档案依申请提供利用参照的法规依据之一，其理由一是主体的同一性，即档案依申请提供利用的主体一般是具有开放档案法定职能的国家档案馆；二是档案依申请提供利用所涉及的档案（信息）范围尽管是不开放档案（信息），但是由于我国现阶段有关开放档案鉴定标准的操作性不够（过于原那么）和“具体期限〞制订的滞后性以及档案鉴定工作开展的不平衡，导致一批本应该鉴定开放的档案尚未鉴定开放，因此，依申请提供利用的档案（信息）客观上也存在于应鉴定开放而尚未鉴定开放的档案之中。换言之，真正意义上的依申请提供利用的档案应属于经鉴定的不开放档案，因此，真正意义上的档案依申请提供利用是以馆藏档案依法主动开放为根底和前提的。 2、国家档案馆应该依法提供馆藏未开放档案，有关机关档案室也应该依法提供其保存的档案。档案法第二十条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。利用未开放档案的方法，由国家档案行政管理部门和有关主管部门规定。〞第二十一条规定：“向档案馆移交、捐赠、存放档案的单位和个人，对其档案享有优先利用权，并可对其档案中不宜向社会开放的局部提出限制利用的意见，档案馆应当维护他们的合法权益。〞这是对未开放档案的利用规定。之所以可以把它作为档案依申请提供利用参照的法规依据之一，其理由一是本文所称的依申请提供利用的档案（信息）客观上存在于国家档案馆或有关机关的未开放档案之中，因此，表达了开展馆（室）藏档案依申请提供利用的合法性；二是在客观上明确提出了申请人（个人或组织）对有关档案信息的特定需求应遵循的合法性原那么，即应根据“各项工作的需要〞，在新的形势下通过档案依申请提供利用的手段来维护申请人的合法权益不应该仅仅看作是公民的私事、小事，而应该视之为在社会主义民主与法制建设进程中必然出现的公事、大事；三是国家档案馆或有关机关档案室开展档案依申请提供利用工作应同时维护国家和他人的合法权益，表达“利己不损人〞的精神；四是国家档案行政管理部门和有关主管部门亟需加强有关法律法规和行政规章建设，以确保档案依申请提供利用的主体、客体行为的合法性，真正做到“有法可依，有法必依〞。 二是地方档案法规——XX省档案条例（以下简称条例）。 上述条例是于1995年6月16日XX省第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的，以后根据形势开展的需要，经XX省人民代表大会常务委员会会议决定进行过两次修订。最新修订的条例中的下述内容似可作为有关档案馆开展档案依申请提供利用工作参照的法规依据。 1、国家档案馆不仅应依法开放档案，而且应提供政府公开信息的集中查阅。条例第三十一条规定：“国家档案馆应当按照国家规定，分期分批向社会开放档案，并定期公布开放档案的目录。〞“市和区、县综合档案馆是同级人民政府公开信息的集中查阅场所，应当提供其保管的政府机关主动公开的政府信息，方便公众查阅。〞第三十二条规定：“法人、其他组织以及个人凭身份证、工作证或者介绍信等合法证明，可以利用已经开放的档案。〞“外国组织或者个人利用本市已经开放的档案，应当经市有关主管部门介绍和有关档案馆同意。〞上述条例首次将提供政府公开信息集中查阅与依法开放档案同时确定为国家综合档案馆的法定职能。之所以可以将这一规定作为国家档案馆开展档案依申请提供利用参照的法规依据之一，其理由一是开展档案依申请提供利用是国家档案馆依法行使分期分批开放档案和提供政府公开信息集中查阅职能的必然要求，因为馆藏档案的开放是分期分批进行的，尚未开放的档案可能有相当一局部属于依申请提供利用档案的受理范围，同时，随着综合档案馆提供政府公开信息集中查阅工作的深入开展，特别是随着政府信息公开申请受理工作的推行，公众要求同步利用已进馆的与政府主动公开信息和依申请公开信息内容相关的档案，已经成为顺理成章的事；二是“方便公众查阅〞即“便民、高效〞同样应该成为档案依申请提供利用的根本目标；三是履行一定的手续（程序），即提供身份证等合法证明和经有关档案馆的同意等，同样是国家档案馆合法有序地开展档案依申请提供利用工作的重要准那么。这与“便民、高效〞并不矛盾，而是相辅相成的。 2、个人和组织可以依法利用档案馆或有关组织保存的未开放的档案。条例第三十三条规定：“法人、其他组织以及个人利用档案馆未开放的档案或者其他组织保存的档案，应当经有关档案馆或者有关组织同意，并应当遵守国家保密规定，不得擅自抄录、复制档案或者泄露档案内容。〞第三十四条规定：“存放在档案馆的档案，归存放者所有。档案馆如需要向社会提供利用，应当征得存放者的同意。〞第三十五条规定：“因国家或者公共利益需要利用档案的，档案馆和其他档案机构应当提供。〞上述条款是对未开放档案提供利用的规定，之所以可以将它们作为国家档案馆或有关机关档案室开展档案依申请提供利用工作参照的法规依据对待，其