2023年社会主义新农村建设中村民自治法律问题研究.docx

社会主义新农村建设中村民自治法律问题研究 村民自治中的法制问题研究 李志军张治荣 。通过实地考察和思考，认为村民委员会的法律地位应由基层群众自治组织定位为村集体事务决策和执行机构；“两委〞权责中关于党支部权责中的核心领导作用变为党支部只把握政治方向及在党内活动，不干预村民委员会的具体事务；乡镇政府对村民委员会的指导、支持和帮助应明确规定其具体内容为方案生育、征兵、公共设施及遵纪守法方面的监督。 关键词：村民自治；村民委员会；村民委员会组织法；法制 一、引言 村民自治是中国改革开放以来的新生事物，它源于20世纪70年代末广西宜山、罗城两县局部农民自发组建的村民委员会（以下简称村委会）。1982年通过的新宪法确认了村委会的法律地位，1987年通过的村民委员会组织法（试行）使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制在法律上正式确立，总结十多年的经验，1998年通过的村民委员会组织法（以下简称村组法）较以前的村组法（试行）更加完善，在推进村民自治方面起了重要作用。党的“十六大〞报告指出：“健全民主制度，丰富民主形式。扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。〞这昭示着中国基层民主特别是农村基层民主的开展将进入一个新的阶段。然而，笔者通过对陕北s县w乡十个村庄的实地考察，并结合全国村民自治普遍存在问题的思考，发现村民自治推进中困难重重的一个很重要的原因就是相关法制不健全，尤其是与村委会相关的法制严重欠缺。鉴于此，本文从村委会的角度出发，对村民自治中的几个法制问题进行了探讨。 二、村委会的地位问题 从现有的法律来看，不管是1982年宪法第一百一十一条，还是1998年村组法第二条均将村委会定位为基层群众自治组织。笔者认为法律对村委会的这一定位过于笼统，因为自治组织的范围很大，它包括村民大会、村民代表大会、村委会以及农村的其他公民组织，这些组织之间是有很大区别的。法律的这一不科学规定，使得自治组织几乎成为村委会的代名词，局部人认为村委会是自治组织，它是一个独立的团体，村民自治就是村委会自治，有的地方甚至开展成为村委会主任自治。w乡龙尾村村委会主任就坦言；“法律规定我们单位（村委会）是自治组织，我们想干啥就可以干啥。〞将村委会定位为自治组织还使法院在受理村委会有关的案件是陷入为难的局面，因为按照村组法的规定村委会是自治组织，但依据民法通那么的相关规定村委会不能成为1 民事主体。笔者在走访w乡桃柳村时就遇到一起村委会未经村民大会决议便收回坝地承包权的案件，但法院最终以村委会不具备民事主体资格驳回起诉，结果承包人的权益没有得到相应的保护。类似的案件在现实中相当普遍。 村委会是由村民选举产生的村民大会的常设机构，负责执行村民大会的决议，处理村内的日常事务，其权力来自村民大会，与村民大会形成一种委托代理关系。村委会在处理日常事务的同时也行使村民大会授予的局部决策权，在这一层面上不能否认村委会在村集体中的决策机构地位。但是，我们不能就此简单地认为村委会是一个独立的团体。从民事责任能力上讲，村委会没有独立的财产，其所管理的财产属于村集体所有，因此，村委会不是一个独立的主体，不具备法律上的人格，不能独立承担责任。村民是通过村民大会或村民代表大会行使自治权的，村委会只是村民大会选举产生的代表村民执行具体事务的机关，就村委会本身而言，不享有任何权力。换言之，只有村集体才具有法律上的人格，村委会只是村集体的一个机构，准确地说村委会是村集体的代表兼执行机构。 笔者认为未来修订的村民自治相关法律法规应该明确规定村委会是村集体的代表兼执行机构。将村委会定位为村集体的代表兼执行机构，至少有两方面的意义：第一，明确了村委会的法律地位，理顺了村民大会与村委会的关系，有利于责任的追究。第二，法院在受理与村委会有关的案件时易于确定原被告主体资格。村委会的地位明确后，法院便可根据不同情况来受理与村委会有关的案件。以桃柳村坝地承包案为例，如果承包人要启动诉讼程序，有两种方式可供选择，第一种方式是以村集体为被告，村委会可以代表人的身份参加诉讼；第二种方式是分别起诉村委会的每一个成员，进行集体诉讼。需要注意的是，村委会还协助政府履行一定的行政职能，此时村委会就不是在执行村民大会的决议。如果村委会在履行这些行政职能时发生侵权事宜，那么应按行政诉讼来处理，因为村委会是按照法律规定以自己的名义来协助政府履行行政职能的，可以看作法律法规授权的组织，符合行政主体资格，不应视为村委会与村民之间的一般的村务管理侵权案。[1] 三、村委会与村党支部的权责问题 关于村党支部的权责村组法第三条规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动。从文本上看，此条既确立了党的核心领导地位，又规定了党的职责——支持和保障村民自治，似乎很完美，但实际操作起来难度很大。中国共产党的领导核心作用如何发挥。如何支持和保障村民自治活动。村党支部和村委会发生矛盾时如何处理。这些问题该法并未作出规定。由于受过去党的一元化领导的影响，实践中党支部往往包揽了一切，村党支部的权力极度膨胀，村委会成为村党支部的助手。笔者走访的十个村庄中有六个村庄就是村党支部说了算，民选出来的村委会反而没有实际权力，村党支书成了事实上的一把手。各村的党组织实际上是各村的权力中心及实际的领导者、决策者 和管理者，各村党组织负责人均是社区权力的核心人物。[2] 法律的模糊规定，使党支部成为农村事实上的领导者。党支部对村务动辄进行干预，村民大会授予村委会的权力不能有效发挥，村民自治失去自治性。在一些村委会比较强硬的村庄，为了争权村委会与村党支部长期进行所谓的“龙虎斗〞，结果不但村务不能顺利完成，反而伤了“和气〞，进一步激化了“两委〞矛盾。有的村庄还出现“两不管〞现象，即村委会不管，村党支部也不管，“两委〞相互推卸责任。w乡白河村就出现了这样的一件事：雨季过后按惯例应该维修一段5公里长的山路，但因取土困难，须雇用拖拉机，大约需3500元，由于村财政上没钱，此事一拖再拖，无奈之下村民去讨“说法〞。村支书说；“修路属于开展生产，由村委会管。〞村委会主任却说：“党是领导核心，对我们村而言，修路是大事，自然由党支部管。〞法律的模糊规定为村党支部和村委会互相踢皮球提供了可乘之机，出现了管理职能上的“空点〞，严重影响着村民自治工作的开展。 从法律和制度上对村党支部与村委会的权责进行科学划分是解决“两委〞矛盾的前提，也是重要途径。针对现行村组法的模糊规定，笔者认为，未来修订的村民自治相关法制应包括以下几层意思：第一，要肯定党的核心领导地位，不能违反坚持四项根本原那么中的坚持党的领导；但党必须在宪法和法律范围内活动，此处的法律包括村民自治相关的法律在内，村党支部不能以发挥领导核心地位为由违反法律、践踏民主，尤其是违反村民自治的相关法律。第二，村党支部的领导应该是政治原那么、政治方向、重大方针、政策的领导，对于村内的具体事务，如开展生产、修路架桥、教育卫生等事项，党支部应全面退出，交由村委会办理。“党支部要使自己真正成为村级组织的核心，应该防止行政化倾向，从大量日常事务中解脱出来，将主要精力用于对村的开展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自己处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责的开展活动。〞[3]但同时必须加强党支部对村委会活动的监督，监督村委会是否依法办理村务、正确行使村民授予的权力。党在农村的领导核心地位主要通过党员的模范作用来发挥，而不是包揽村内大小事务。第三，“两委〞发生矛盾时应该如何来解决。需要通过调查对矛盾进行归类，法制应根据不同情况做出相应的规定以防患于未然。如此规定后，党的领导作用发挥了，村委会的积极性提高了，“两委〞关系融洽了，村民自治的绩效自然提高了。 四、村委会与乡镇政府的关系问题 村委会与基层政府的关系主要集中于村组法第四条、第二十条、第二十二条。村组法第四条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给与指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。第二十条规定，村民会议可以制定和修改村规民约、自治章程，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。第二十二条第三 款规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其主管部门反映，有关机关应当负责调查核实，责令公布""。法律将乡镇政府的行为规定为“指导〞，其寓意是要求乡镇政府转变职能，与农村自治组织形成政府法人和农村社区治理法人之间的平等关系。[4]但该法并没有规定乡镇政府指导的内容、方式，更没有规定乡镇政府的责任，实践中很难操作，指导容易倾向于领导，尤其是在村民文化水平相对低的情况下，乡镇政府的指导往往转化为领导。 现实中乡镇政府频频侵权，甚至将村委会视为自己的下级机关，随意对其发号施令。当前乡镇政府侵权主要表现为三种：一是控制村委会的人事任免权，确保自己合意的人担任职务。为了到达此目的，乡镇政府或者直接操纵村委会选举，或者不经村民大会撤换自己不满意的村委会成员。如w乡胡塔村村委会主任因退耕还林亩数与一副乡长意见不一致，三天后乡政府直接下达文件免去该村委会主任的职务，同时任命另一村委会委员为主任。二是任意干预村务，剥夺村民的民主管理权和民主决策权。如w乡大庄村经村民大会讨论，决定打一口水井用来灌溉，但乡政府不同意，理由是“此事不在本年度生产方案内〞，打井事宜就此搁置。三是以监督村委会为名，暗中控制村委会。乡镇政府经常以检查工作为借口对村务进行“示意〞，实那么让村委会按其意愿来行事。在一些村委会威望较高的村庄，乡镇政府还通过村党支部来控制村委会，因为村党支书是由乡镇党委任命，按照下级服从上级的原那么，村党支部必须接受乡镇党委的领导，乡镇政府通过乡镇党委将其意志传到达村党支部，村党支部再以发挥党的领导核心作用为由插手村务，最终使乡镇政府的意志得以实现。乡镇政府与村委会在事实上构成了行政上的上下级关系，即服从与命令的关系。 笔者认为，欲使村委会与乡镇政府的关系明确化，应从以下几个方面着手：第一，科学界定指导、支持和帮助的含义。指导，就是对村委会的工作进行指点，对他们的工作提出原那么性意见，把握大的方向性问题，而不是对日常事务进行干预。支持和帮助就是对村委会依法所开展的各项工作，如举办公共事务和公益事业、维护社会治安、调解民间纠纷、建立和完善生产及生活方面的社会化效劳以及宣传宪法、法律、法规和国家方针政策，执行村规民约等方面，乡镇人民政府都要尽量给与实际支持和帮助。[5]乡镇政府应该“有所为〞、“有所不为〞，具体说来，（1）乡镇政府对于法律规定属于自己职权范围内的事（政务）必须积极主动办理，如方案生育、征兵等。作为行政主体，完成法律规定得的行政任务是其职责所在（此时二者实际上是一种领导关系），表达为“有所为〞；（2）对于法律没有明文规定属于乡镇政府办理的事项，主要指本村内的公共事务和公益事业以及其他涉及村民利益的事项，乡镇政府那么不得干预，不能对村委会发号施令，表达为“有所不为〞。当然不是纯粹的不作为，乡镇政府可以对村委会的工作进行指点，通过发动、宣传、培训等方式引导村委会依法办理村民授予的权力，但不具有决策权；（3）村委会在村民自治过程中遇到的一些困难，如道路建设、卫生教育的资金 筹集等，乡镇政府必须想方设法协助村委会解决困难，表达为“有所为〞与“有所不为〞的结合。简单地讲，“有所为〞主要表达在政务中，“有所不为〞主要表达在村务即村民自治范围内的事项中。第二，乡镇政府在指导村委会工作的过程中必须遵守合法原