2023年教育公平与制度保障.doc

教育公平与制度保障 ——进城务工人员子女接受义务教育的现状分析 伴随着中国城市化进程的加快，越来越多的农村剩余劳动力流入城市。由此产生的进城务工人员子女义务教育公平问题已成为中国社会转型期一个独特的社会问题，引起了社会的广泛关注。保证进城务工人员子女公平接受义务教育，不仅有助于九年制义务教育的真正普及和质量提高，而且有助于实现城乡经济社会的协调开展，促进社会和谐稳定。本文基于对湖北、河南、安徽等省市进城务工人员子女上学问题 ①的专门调查，并结合全国其它省市的调查研究，从制度层面分析进城务工人员子女的义务教育公平问题及其原因，并在此根底上提出进城务工人员子女公平接受义务教育的对策思路。 一、进城务工人员子女的义务教育公平问题 进城务工人员子女是伴随农村剩余劳动力转移所出现的一个特殊群体，对于保障这一特殊群体公平接受义务教育的问题，各级政府及其教育主管部门已做了大量工作，陆续出台了一系列做好进城务工人员子女公平接受教育的法规、政策性文件。但由于经济开展的差距和历史形成的体制、机制原因，进城务工人员子女的义务教育仍然面临着公平问题，必须引起高度重视。 一是局部进城务工人员子女上不了学。国务院妇女儿童工作委员会办公室和中国儿童中心对北京等九城市的抽样调查说明：九城市进城务工人员子女约为280万人，义务教育阶段入学率为90.7%左右，照此计算，九城市中有26万多进城务工人员子女未入学；随着年龄增大，失学的比例逐渐提高；从8岁到14岁，进城务工人员子女未上学的比例由0.8%增至15.4%，女孩失学比例为3.9%，明显高于男孩〔2.6%〕。不仅如此，调查还发现，局部进城务工人员子女不能适龄入学，6周岁儿童中有46.9%没有接受入学教育。进城务工人员子女超龄现象也比拟严重。调查说明，在9周岁的孩子中20%还在上 一、二年级，13和14 [1]周岁还在小学就读的孩子占相应年龄进城务工人员子女的30%和10%。父母的流动不同程度地延误了儿童 的学业。这说明进城务工人员子女存在着接受义务教育时机不均等的问题，并且女童较之男童时机更加不均等。 二是大局部进城务工人员子女上不了好学校。目前大局部进城务工人员子女就读于公办学校，但仍有相当一局部学生就读于办学条件差、教育质量低的民工子弟学校。XX省人民政府公布的数据显示，截止2023年7月，该市进城务工人员子女在公办学校上学的22.8万，占62.3%，而在获准民工子弟学校上学的有4.3万，占11.7%，在未获准民工子弟学校上学的有9.5万，占26%，也就是说，有近37.7%约13.8 [2]万进城务工人员子女是在已获准或未获准的民工子弟学校上学。另据对XX市的调查，该市进城务工人 员子女接受义务教育的学生有14万人，其中。在公办中小学上学的学生有8万人，在已审批和未经审批的简易民办中小学上学的学生近6万人，约占全部进城务工人员子女的43%。其它城市的情况也大致如此。这说明尽管中央政府一再强调进城务工人员子女的教育应以流入地政府为主和以全日制公办中小学为主，但在目前情况下，民办中小学及民工子弟学校仍然承当了相当数量的进城务工人员子女的教育。即使是就读公办中小学，他们绝大局部也上不了示范性公办中小学。据对北京等九城市的抽样调查说明，进城务工人员子女上正规市示范性中小学大城市仅占6.8%，中等城市占13.4%，小城市占7.9%。XX市是全国率先接纳进城务工人员子女入学的城市之一，全市现有313所公办中小学接收进城务工人员子女入学，但其中没有一所是重点学校。这意味着进城务工人员子女即使成绩优异，仅仅因为社会身份的差异〔无城市户口〕，就不能享受优质的学校教育资源。从社会学的角度看，城市户口具有了“世袭〞和“先赋〞特征，进城务工人员子女的开展很大程度上受到户籍制度的牵掣。 三是一局部进城务工人员子女上不起学。进城务工人员因受教育程度低等原因，主要就业领域是加工制造、低端的效劳行业以及技术含量不高的生产性单位，工资普遍不高，并且常常不能按时足额发放和被拖欠。但多年来，城市公办学校在招收进城务工人员子女时都要收取较高的借读费、赞助费。这种不合理的收费成为进城务工人员子女进入公办学校的一道壁垒，也是影响进城务工人员子女公平接受义务教育的主要问题和进城务工人员反响最强烈的问题之一。近年来，尽管各地为了贯彻“两为主〞的政策，几乎都在取消或降低借读费和赞助费，但教育费用仍然是进城务工人员家庭的最大负担。据调查，除杂费之外， 进城务工人员子女在小学阶段，一般每学期要交“借读费〞、“赞助费〞300—400元；中学阶段500元左右，少数城市更高。此外，还有服装费、保险费、郊游、上网、班费等费用。进城务工人员从总体上看是一批经济收入比拟低下的群体，过高的“借读费〞、“赞助费〞及其他教育支出，常常使他们难以承受并使其子女对进城上学望而却步。据对XX市的调查，该市政府2022年就明确宣布学校取消借读费，并将“解决进城务工人员子女入学〞列为当年政府要办的十件实事之一，但大多数进城务工人员仍然认为孩子在武汉上学面临的最大问题是费用太高。其中认为借读费太高的占被调查进城务工人员的52.9%，认为学费太高的占30.9%，两者合计为83.8%。对“为什么不将孩子带到城里上学〞的询问，进城务工人员最经常的答复是“费用太高，读不起〞、“在家里省钱〞。城市的生活费用相对较高，尤其是过高的学校收费迫使不少进城务工人员放弃子女进城上学的选择，而将子女留在家乡上学，更为重要的是，这种面向进城务工人员子女所收取的过高的“借读费〞、“赞助费〞本身就是一种歧视性的做法，违背了教育公平的原那么，剥夺了进城务工人员子女公平接受义务教育的权利，所以在对进城务工人员的需求调查中，反响最强烈的是要求“禁止对进城务工人员子女收取借读费〞、“降低过高的学杂费〞、“根据情况适当减免学费〞等。 二、进城务工人员子女义务教育公平问题产生的制度根源 进城务工人员子女义务教育公平问题的出现，与我国长期实行城乡分割的二元经济和教育体制密切相关。我国是一个典型的二元制结构社会，长期以来形成了一种以“城市为中心〞的价值取向。这种以“城市为中心〞的价值取向同样表达在公共教育政策中，即把城乡儿童以“农业〞和“非农业〞户口分成标志鲜明的两大类别，将城市儿童与农村儿童割裂开来，让城乡儿童在不同的制度架构中获取不均等的教育资源。因此，在过去相当长时间内，城市的义务教育由政府财政负担，而农村的义务教育却由农民自己买单。在这样一种体制下，把普及义务教育所需的资金交由城乡政府各自负责筹措与分配，实际上等于默许了城乡经济开展不平衡的客观差异对义务教育的不利影响和制约。其结果只能使义务教育的开展取决于城乡各自的经济开展水平，取决于城乡政府各自的财政收支状况，由于城乡的经济开展是不平衡的，总存在着一定甚至是比拟悬殊的差距。以2023年义务教育生均拨款经费为例，当年小学生均预算内事业费支出城市1679元，农村1205元，城乡倍率1.4；小学生均预算内公用支出城市236元，农村142元，城乡倍率为1.7。初中生均预算内事业费支出城市1835元，农村1315元，城乡倍率为1.4；初中生均预算内公 [3]用支出城市307元，农村193元，城乡倍率为1.6。在这种“二元〞教育体制下，农村教育积贫积弱， 无论是师资力量还是教学设备都远远落后于城市。许多农村学校实验仪器和图书严重匮乏，开不齐国家规定的课程，达不到教学的根本要求。国家教育督导团发布的国家教育督导报告2023显示：2022年，小学生均教学仪器设备值城乡之比为2.9∶1；初中生均教学仪器设备值城乡之比为1.4∶1。农村中小学师资力量薄弱，至今农村教师队伍中仍有大约31万名教师未到达国家规定的合格学历，小学教师年龄老化现象十分严重。小学和初中教师中高级职务比例偏低，初中尤为突出，2023年城市初中高级教师所占比例为12.36%，而农村仅为2.33%。正是由于城乡教育差异的悬殊，一方面必然会诱使农村适龄儿童流入城市接受较为优质的教育，从而对城市义务教育产生巨大的需求效应；另一方面，为了维护这种僵化的二元教育制度，即使政府确立了“流入地政府为主〞和“公办学校为主〞解决进城务工人员子女上学难的“两为主〞方针，但不少城市公办学校仍以种种理由拒收或少收进城务工人员子女入学，有的地方政府那么采取指定局部学校招收进城务工人员子女，而其它学校特别是优质学校那么不允许招收进城务工人员子女，有的接受进城务工人员子女的公办学校那么将这些孩子单独分班，与当地学生分班学习。这是对进城务工人员子女的一种“隔离〞和歧视的做法，严重阻碍了进城务工人员子女教育公平问题的解决，并会带来一系列的社会问题。 此外，在这种城乡分割的义务教育体制下，由于把普及义务教育所需的资金交由城乡政府各自负责筹措与分配，那么，一个地方的学生越多，地方政府的财政压力就越大。仍以2023年为例，当年全国城镇小学生预算内经费1675元，城镇初中1835元，照此计算，像北京、武汉等大城市为进城务工人员子女支付的经费将是一个巨大的数目。尽管中央政府反复强调，流入地政府要制订进城务工人员子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。但一些学校和地方对进城务工人员子女上学仍持排斥态度。目前不少地方均抱怨财政困难，难以接受更多的进城务工人员子女入学，有的那么认为由 流入地政府单独承当进城务工人员子女的教育费用不合理，提出应让其原籍政府承当或分担局部教育费用。有的甚至认为，进城务工人员子女的教育，相当于择校读书，从较为落后的乡村转到相对兴旺的城市接受教育，就是一种择校，择校就意味着他们对当地政府提供公共教育的放弃。由此推论，流入地政府不仅可以不承当进城务工人员子女的教育投入，而且可以对其收取较高的学费或借读费。 总之，进城务工人员子女义务教育公平问题产生的原因相当复杂，但制度是影响进城务工人员子女义务教育公平问题的最重要因素。 三、进城务工人员子女公平接受义务教育的制度保障 由于进城务工人员子女教育公平问题主要是现行的体制和制度造成的，因此，要保证进城务工人员子女能公平接受义务教育，必须为其提供制度保障。 1.保证进城务工人员子女公平接受义务教育是政府义不容辞的职责。义务教育是一种依照法律规定，适龄儿童和少年都必须接受的，国家、社会、学校和家庭必须予以保证的，带有强制性的国民教育。义务教育法第四条明确规定：凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。进城务工人员子女同样应是依法受保护的少年儿童，应同样享有平等的受教育权利。他们的义务教育是我国义务教育的重要组成局部，与城市义务教育一样，是一种应由政府来保障的公共产品，具有重要的社会公益性。所以，政府应义不容辞地承当起进城务工人员子女的义务教育责任，保证他们公平接受义务教育。 2.保证进城务工人员子女公平接受义务教育流入地政府应负主要责任。根据义务教育的性质，政府应为进城务工人员子女公平接受义务教育提供保障，这是毫无疑问的。现在的问题是，在一个政府被划分为多个层级的大国，进城务工人员子女的义务教育责任在中央政府和地方政府、城市政府和农村地方政府之间如何划分，也就是说，究竟该由哪级政府来为进城务工人员子女的义务教育买单。毫无疑问，流入地政府应负主要责任，应是主要的财政供应者。这是因为，首先，进城务工人员子女进城上学不是“择校〞，而是由于父母工作地点的变化而随迁就学，与其他市民工作调动子女转学并无不同，也与那些工作地和居住地并未变化，仅仅是为了子女上更理想的学校而“择校〞有本质的区别。第二，大批进城务工人员到城里就业，不仅为城市创造了财富，也为国家增加了税收，并推动了