2023年“以色列规划”与以色列的国土空间政策.docx

天道酬勤 “以色列2023规划〞与以色列的国土空间政策 [收稿日期] 2023-12-25 [基金工程] 国家社会科学基金青年工程“以色列移民政策史研究〞〔编号：17CSS013〕；河南省哲学社科规划工程“文化犹太复国主义与以色列现代民族国家的构建〞〔编号：2023CLS013〕。 [作者简介] 艾仁贵〔1987-〕，男，江西余干人，河南大学以色列研究中心副教授。 ①有关的研究，参见Rachelle Alterman， Planning in the Face of Crisis： Land Use， Housing， and Mass Immigration in Israel， London： Routledge， 2002；Matt Evans， An Institutional Framework for Policymaking： Planning and Population Dispersal in Israel， Plymouth： Lexington Books， 2022，等等。[内容] 受制于狭小的地理空间、匮乏的自然资源，以及险恶的地缘政治环境，自建国以来以色列一直高度重视国土空间规划。进入20世纪90年代以来，随着前苏联移民的大批涌入以及城市化的高速开展，以色列学界和政界共同制定了“以色列2023规划〞。该规划的目标是通过对以色列进行系统的国土空间规划，以应对21世纪的挑战。虽然“以色列2023规划〞不具有法律地位和强制性，但其绝大局部内容和精神都被吸收到“第35号国家总体规划〞中并正式赋予其法定效力。作为应对21世纪挑战的重要方案，“以色列2023规划〞对新世纪以来的以色列国土空间政策有着重要的指导意义。 [关键词] “以色列2023规划〞；国土空间政策；空间利用；“第35号国家总体规划〞 [文献标识码] A[文章编号] 1674-6201〔2023〕01-0059-08 基于庞大的人口压力、狭小的地理空间以及险恶的地缘环境，以色列一直高度重视国土空间规划，将之作为国家头等大事进行统筹安排。自建国以来的以色列历届政府积极制定国土空间开展战略，通过采取积极的举措，以色列成为实施国土空间规划最为成功的当代兴旺国家之一。进入20世纪末，为了应对大批涌入的移民浪潮，以色列制定了以“以色列2023规划〞为代表的国家总体规划，①主动谋划和积极应对本国在21世纪的挑战。本文拟以“以色列2023规划〞为研究对象，探讨该规划的提出、主要内容和目标，揭示以色列应对21世纪挑战的国土空间开展战略，从而为相关国家制定国土空间规划提供有益的借鉴。 一、以色列制定国土空间规划的主要出发点 以色列位于地中海东岸，国土面积狭小，仅有2.1万平方公里〔实际控制〕，土地贫瘠，大约60%的国土面积为沙漠，可耕地面积很小，城市用地也十分紧张。由于很高的自然增长率和大量移民的涌入，以色列成为世界上人口最为稠密的地区之一，人口密度在西方兴旺国家中位居前列。与此同时，以色列的人口分布极其不均衡，中部和沿海地带聚集了大量人口，而南部地区人口稀少，全国800多万总人口的92%集中在40%的地区〔占以色列60%面积的南部地区仅有8%的人口〕。以色列的疆域呈长条状，几乎没有纵深，故而很容易被拦腰截断，大约2/3的全国人口生活在耶路撒冷—特拉维夫—海法的三角状沿海平原地带。 从建国之初起，以色列决策者就意识到人口过于集中的问题，担忧人口和工业过分集中于中部地区导致平安和经济上的风险，因而有必要对人口进行疏散。以色列政府“将人口疏散作为保护我们存在的最为重要的国家考验〞，Matt Evans， An Institutional Framework for Policymaking： Planning and Population Dispersal in Israel， p.92.在國土规划过程中实行一定程度的人口疏散政策，强调人口疏散是解决平安、人口和移民安置的最好方法。人口疏散政策包括平安、住房、经济和土地使用等多方面的考虑。控制中部地区的人口规模，鼓励将人口从沿海地带疏散到阿拉伯人占多数的遥远地区，尤其是加利利地区，是建国以来以色列国家总体规划的一贯方针。以色列首任总理本·古里安指出，“国家平安将不只依赖于军事力量，我们建立定居点的方法对国家平安的决定性作用将不低于建立军队。只有沿着边界建立的防卫性农业定居点——北部、沿海地区、约旦边境和内格夫的农庄组成的链条——将作为国家平安抵挡外部攻击的可靠盾牌。不是无声的石头堡垒，而是一座座活生生的、劳作的和生产性的人墙——这种人墙无法为敌人的火力所阻止或破坏——可以保护我们国家的边界。〞E. Tzfadia， “Militarism and Space in Israel： A View of Militarism，〞 in A. Oren， ed.， Defense Space： A New Look at the Use of Land Resources for Defense and the Military in Israel， Jerusalem： Van Leer Institute， 2023， p.47. 以色列的土地资源十分匮乏，而且人口主要集中在沿海狭长地带；更重要的是，它从一开始就遭受着来自周边国家的敌对。与其他西方国家不同，以色列的这些限制是与在兴旺国家中间最高的人口增长率同时并存的。鉴于这种独特的国情，如果不对土地资源进行长期、全面的规划将导致无法忍受的环境、经济和社会状况。自建国以来，以色列历届政府均高度重视国家规划〔nationallevel planning〕的制订，Efraim BenZadok， “National Planning—the Critical Neglected Link： One Hundred Years of Jewish Settlement in Israel，〞 International Journal of Middle East Studies， Vol.17， No.3 〔August 1985〕， pp.329345.将之作为国家头等大事进行统筹安排，并作为工业化、城乡建设和人口分布的指导准那么。“在像以色列这样的小国尝试进行开展，没有一些例如国家总体规划的方案将意味着……失败……以色列在土地和自然资源方面太过贫瘠而不允许重复任何土地和自然资源丰富的国家所犯过的错误……这个国家的集约和全面开展要求有效而全面的规划。〞Arieh Sharon， Physical Planning in Israel， Tel Aviv： Government Publishing， 1952， p.3.