2023年空心村整治实践与思考.doc

“空心村〞整治实践与思考 　学习参考 “空心村〞 整治的实践与思考 　 河南作为一个农业大省，全面建设小康社会的难点和重点都在农村，而农村经济的开展必然会引起以农村居民点为主的建设用地的增加。在农民新建住宅的过程中，由于村庄规划严重滞后等原因，农村居民点用地往往不能合理、有效地利用。新建住宅大局部都集中在村庄外围，而村庄内却存在大量的空闲宅基地和闲置土地，形成了内空外延的用地状况，即所谓的“空心村〞。不仅严重影响了村容村貌和农村居民的生产生活，而且由此引发的土地纠纷直接影响了农村的社会稳定，更为严重的是造成了土地资源的浪费，使有限的建设用地指标更趋紧张，在一定程度上制约了农村经济的开展和全面建设小康社会目标的实现。虽然近几年一些地方在积极进行农村“空心村〞整治，但整体效果不明显。因此，在全省有方案、有组织、大规模地开展“空心村〞整治工作迫在眉睫，势在必行。 　 一、整治“空心村〞的必要性和可行性 　 〔一〕整治“空心村〞的必要性 　1．农村居民点用地的现状。 　从80年代初开始，随着改革开放的深入，农民日渐富裕，农村兴起了建房热。由于旧式村庄没有经过科学规划，村内布局散乱，根底条件差，加上早期对提高土地利用率、保护耕地不够重视，于是农民在新建住房时纷纷搬出老宅旧院，沿着村界向外扩建新房，大多占用村外耕地。90年代前期取消宅基地超占有偿使用收费以后，农村居民点用地违法批地、违法占地愈演愈烈。导致村庄无休止地向外延扩张，形成了村外新房林立，村内破烂闲置的“空心村〞。且新建住房又大都是单体式平房，容积率低，占地面积大，这种状况使我省农村有限的耕地资源更趋紧张。 　目前，我省农村居民点多为自然形成的，总体上表现为规模小，数量多，布局分散；个体上表现为占地规模大，村内结构松疏，布局混乱，占用耕地较多，环境质量低劣，在小康村建设中难以集中根底设施和公益事业建设，不能形成集聚效益。多数村庄建设缺少科学合理的总体规划，村庄的数量、规模、平面布局、空间结构、功能组合都缺少科学性，村庄建设不能形成合理控制和正确引导，更不具有任何约束力和内控力。 　据统计资料显示，2023年河南省农村总户数1998万户，农村总人口7133万人，占人口总数的74.2%，河南省城市、建制镇和农村居民点建设用地约2331万亩，其中农村居民点用地约2107万亩，占城市、建制镇和农村民点建设用地总量的90%以上。全省农村人均居民点用地0.27亩，户均居民点用地1.05亩，均远远高于有关文件规定的标准。 　2．农村居民点用地存在的问题及原因 　农村居民点用地存在着很多问题：一是未经批准私自占地建房现象普遍存在，有些是占用村庄外面的耕地，甚至是占用根本农田，造成了村界的无限扩张和大量耕地资源的浪费；二是不按照宅基地发放条件执行，而一些符合条件的群众却申请不到宅基地，使现有的农村居民点用地得不到合理和充分地利用；三是局部农户占用的宅基地面积超标，有的甚至超出有关标准的几倍，而且存在一户多宅现象，导致村庄面积远远大于合理规模；四是多数地方没有进行村庄规划或者规划不能严格执行。由于村庄建设无章可循，导致越建越乱，村内土地不能充分利用；五是村庄的无序建设导致村容、村貌脏乱差，旧房不拆，旧宅基地不腾，横七竖八，形成通街难行路难、排水难，对生产、生活造成了许多不便；六是随着广阔农村经济条件的改善，建房攀比之风日趋严重，比着垫高地基，增加层高，使村内房屋上下长短不一；七是农宅翻建难。由于旧宅翻建没有统一规划，翻建农户与左邻右舍达不成一致协议，只能迁到外面建新房，造成村内无人居住，村内旧，村外新的局面；八是广阔群众对一户多宅、超标准占用宅基地有意见，因宅基地纠纷解决不了，影响了农业税征收、方案生育等工作的开展。 　农村居民点用地存在以上问题的原因是多方面的，既有主观方面的原因，也有客观方面的原因，概括起来主要有以下几点：一是有关部门宅基地管理工作不到位，管理机制不完善，一些地方基层宅基地管理受干扰，管理不标准；二是基层干部尢其是村干部法律意识淡薄，特权思想严重，办事不公，在宅基地划分时优亲厚友；三是农民旧的封建思想观念根深蒂固，宅基地私有观念浓厚；四是宅基地违法占地查处难度大，缺少强有力的处分手段；五是各地经济开展不平衡，同一地方农户之间也有较大的贫富差距；六是农村居民点整治需投入的资金短缺，相关配套扶持政策不到位。 　 〔二〕被试点单位的实践证明的可行性 　1．试点单位整治的形式 　〔1〕农村“空心村〞整治的组织形式 　农村“空心村〞整治的组织形式受经济、社会和自然条件的影响而各不相同，其中经济因素的影响占主导地位，以此为标准全省大致有三种组织形式。 　一是在经济开展较快，农民富裕，集体经济实力强，领导班子过硬的地区，由村里〔或镇里〕统一规划设计、统一拆旧、统一标准、统一集资建盖〔或统一施工队伍〕、统一管理的模式。这种模式有建设时间短、速度快、质量好、节约土地、降低本钱的特点。采用这种方式建造的农村住房一般档次较高，农民几十年内不需再建新房。而且结合村庄改造，集体投资进行通路、通水、通电、通气等配套建设，既减轻了农民的负担，又完善了根底设施。如卫辉市的唐庄镇村庄改造后建成了二层别墅楼。 　二是经济条件一般的地区，由集体实行统一规划、统一拆旧、统一设计要求、统一建好根基〔或统一规定标准〕后分户限期建盖，逾期不建盖者，取消建房资格，由集体调整给其它农户建盖。如安阳市林州市的东里村和平顶山市叶县的屈庄村。其优点是方法灵活，简便易行，农民易于接受，便于推广。 　三是在经济条件较差的地区，由集体统一规划、统一标准、统一放线、分户限期建盖。逾期不建盖者，由集体收回建房宅基地。如郏县王集乡的马头村。其优点是标准低，对于新建住房的档次没有太高的要求，只是规定了新建住房宅基地的位置、面积，这种模式适合于经济条件相对较差的地区，可以解决因经济困难而无法顺利实施“空心村〞整治的问题。 　〔2〕农村“空心村〞整治的迁并形式 　各地在“空心村〞整治中，因地制宜，因村而异采取了不同的迁并形式。概括起来主要有以下几种： 　一是村庄合并，零散村庄向中心村和小城镇集中，腾出原村址综合利用，开展乡镇企业或种植业。如林州市的河顺镇开展“空心村〞整治后，将西区阳村、屯头村和马家坟村合并为中州新村，节约土地100多亩，除增加一局部耕地外，还为开展乡镇企业提供了用地；又如南乐县千口乡紫阳村将三个品字型分散的自然村合并起来，形成了新的居民点、工业区和养殖区。 　二是在原村址上实施村庄规划，严格限定每户宅基地面积，改变住房结构，向高空开展，以到达集约利用土地的目标。如固始县街道村的李斗、高庄两个村民组，在进行村庄改造时，以规划为先导，新建住宅严格控制占地面积。通过改造，村庄占地面积由原来的76亩减少到53亩，节约土地达30%以上。 　三是结合当地实际，制定并执行村庄规划，合理利用村内闲置土地，填实“空心村〞。这些村通过拆迁闲置无人居住的旧宅以及影响规划实施的房屋、茅厕、猪圈等，打通主干道路，完善村内根底设施建设，充分利用村内原有土地，使村庄用地趋于合理，以到达节约用地的目的。如郏县王集乡董庄村，在村庄整治时，撤除占用道路房屋40余间，开通大小道路10条，节约土地69亩，预计到2023年不再占用耕地建房。 　四是村庄整体搬迁，腾出原宅基地复耕。有的是搬迁上山，占用荒山荒破建住宅；有的是从行洪区搬出，按照统一规划建住宅，腾出旧村址综合利用，植树或复耕；有的是从历史形成的庄台上搬迁到交通便利的地方规划新村，原居民点用地复垦为耕地。如正阳县永兴乡王老村正在实施村庄整体搬迁，已搬迁的4个村庄，原来占地400亩，搬迁后占地100亩，经过对旧村庄进行整理，净增加耕地300亩；又如临颍县三家店镇高宗寨村将搬迁后腾出的200多亩宅基地复垦为耕地，全部种上了三樱椒，年收入30多万元。 　五是“空心村〞整治与小康村建设相结合。在经济开展较快，农民较富裕的地区，围绕全面建设小康社会的奋斗目标进行“空心村〞整治。如卫辉市的唐庄镇村庄改造坚持高标准、高起点，建成了二层别墅楼，杭州市萧山区建起了多层、高层和别墅等样式的农村住宅。 　2．试点单位主要做法 　〔1〕健全组织，加强领导，明确责任。进行“空心村〞整治的县、镇〔乡〕、村一般都成立了领导小组。如正阳县在“空心村〞整治中成立了以县长为组长、常务副县长、分管土地副县长、县国土资源局局长为副组长、各乡镇政府乡〔镇〕长为成员的领导小组，无论领导班子如何调整，一律由新任职务者顶替原来位置。同时各乡镇也分别成立了相应的组织，有专职领导具体负责。并明确责任，把该项工作纳入政府工作目标管理，县、乡、村三级层层签定目标责任书，一级抓一级，层层抓落实。 　〔2〕加强宣传教育，形成良好气氛，明确奖惩措施。为做好村庄改造建设工作，探索经验、树立典型，一般在大规模地开展之前，为了深入细致地做好群众的思想工作，解决实际问题，当地党委、政府成立规划建设工作领导小组，选派干部驻村召开村两委会、村民代表大会、村民座谈会，宣讲党在农村的各项方针政策、法律、法规和村庄改造的好处，组织村民代表到外地参观学习。同时在村庄改造过程中，还采取先拆给补助，后拆少补助，影响工程没补助和谁先拆谁先挑选宅基地等奖惩措施。如唐庄镇在村庄改造建设中，镇先后奖励各类有利于村庄改造的人和事一百多人次，依据唐庄镇自己制定的唐庄镇村庄规划建设实施具体方法强行撤除私自乱建的房屋985户，调解宅基地纠纷276起。 　〔3〕科学编绘规划，充分尊重农民意愿。为使村庄规划符合民意，切实科学可行，一是请正规设计院所或大专院校进行规划设计；二是尊重农民意愿。从下至上召开村民代表会、村民大会、两委会，广泛征求群众意见，为规划的实施奠定群众根底；三是紧密结合各村实际，提高规划的可操作性；四是统一标准。住宅和道路规划标准虽然依各村具体情况而定，但同一村内一般都统一标准，村与村之间的差距也都控制在一定的范围内；五是规划适度前瞻。科学预测人口增长和用地总面积，框住规划期间新村的外沿。实践证明，规划是龙头，是整个村庄改造的依据，起到至关重要的作用。 　〔4〕严格实施规划，强化整治标准。在“空心村〞整治的过程中，制定规划重要，但严格执行规划更重要，它直接关系到整治的成败。一些“空心村〞整治成效显著的村镇都是严格执行规划的典型。如唐庄镇在“空心村〞整治中严格执行“五统一〞标准，严格按照“四控制〞的方法处理问题。此外，一些地方还出台了“空心村〞整治实施方案等标准性文件，以强化整治标准。如濮阳市清丰县和漯河市监颍县水郭乡在“空心村〞整治中都以政府文件的形式出台了实施方案，对“空心村〞整治的方法步骤、具体措施等做出了详细规定。 　〔5〕示范引导，以点带面，阶段推进。由于农村“空心村〞整治涉及到千家万户，且由于许多地方农村经济开展水平低、农户之间贫富程度差距大、宅基地私有观念浓厚等因素，所以一些农民对“空心村〞整治存在畏难情绪、抵触情绪等不利于农村“空心村〞整治工作推进的想法。因此，大多数地方在开展此项工作的时候，都经历了起步、铺开和提高三个阶段。先选择各方面条件较好的村庄进行试点，取得成功后，在总结经验的根底上，由点到面，逐步推进，并积极提高。 　〔6〕积极筹措施资金，有效利用投入。“空心村〞整治的投资主体是农民，农户住房建设资金由个人解决，水、电、路等公益设施建设，由镇或村组织实施。在工程实施中，充分发挥干部的带头作用和群众的力量，能自己动手做的自己做，千方百计将有限的资金用到材料购置上。如唐庄镇对于建房的土方工程，一般按照比例分配工程量，组织义务工完成。建设所用的白灰、砂子、石料等建材，由乡、村两级自建的企业按本钱价提供，这些都大大降低了工程本钱。另外，许多地方还千方百计地争取到了国土资源、建设、交通、电力、教育、财政、方案等部门的支持。如驻马店正阳县和三门峡市陕县结合国家投资土地整理项目的实施进行村庄整理。 　〔7〕制定有效措施，提供优惠政策。为积极推进农村“空心村〞整治工作的顺利进