2023年机构体制改革思考.docx

机构体制改革思考 在我国由方案经济向市场经济的体制转轨过程中，政府担当了培育和建设人才市场的任务，政府人才效劳机构逐渐开展成了具有多种综合功能的效劳机构，不但提供公益性人才交流效劳和政府委托的局部市场监管和社会管理职能，还提供人才市场经营性效劳工程。然而，随着我国市场经济进一步完善，社会对于公共效劳需求的日益增长，我国政府人才效劳机构越来越不适应经济社会开展的要求。因此，根据进一步完善市场、加强公共效劳以及行政体制改革要求，政府人才效劳机构管理体制和运行模式需要进行改革。 一、政府人才效劳机构改革的背景 政府人才效劳机构是由我国各级政府人事部门主办的人才交流效劳机构。根据我国事业单位登记管理暂行条例实施细那么（中央编办发［2023］15号），政府人才效劳机构是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办，从事人才交流、人才就业效劳等活动的社会效劳组织。这类机构在国际上属于“公共就业效劳机构〞的范畴。政府人才效劳机构在促进人才就业、合理配置人才资源、提高人才就业能力、为人才提供社会保障以及维护人才市场秩序等方面发挥着重要作用。 在由方案经济向市场经济转轨过程中，我国人才市场的建立是政府主导型的，并以政府成立人才交流效劳机构为标志而开展起来的（如非特别指出，本文的人才市场指人才交流的场所或中介机构）。xx年，我国成立了第一家政府所属的人才交流效劳机构。随后，全国各地的政府人才效劳机构相继成立。到xx年底，我国政府人事部门所属的人才效劳机构已到达3500家，约占全国各类人才中介机构总数的53%，逐步形成了覆盖全国的效劳网络，成为我国人才就业公共效劳的主体。 在我国人才市场建设初期，民营人才中介效劳机构还比较弱小，政府人才效劳机构成为人才市场中介效劳的主体，并具有多种综合效劳的功能。它不但提供各种公益性人才交流效劳，也承担政府委托的市场监管和社会管理职能，同时还提供人才市场经营性效劳工程。由于在相当长的时期中，政府人才效劳机构的财政投入严重缺乏，因此开展经营性效劳逐渐成为各级政府人才效劳机构的重要任务。随着经营性活动的开展，一些地区的政府人才效劳机构根本解决了经费缺乏和机构自我开展的问题；一些机构甚至可以不要政府的财政支持，转化为自由度更大的企业型机构。 随着环境变化、体制改革的深入和完善人才市场的需要，政府人才效劳机构中的一些深层次问题逐步凸现出来：一是政府机构的职能定位问题。作为政府公共效劳的执行机构，人才效劳机构设立的初衷是为实现社会公共利益，而不是追求组织自身利益。然而，当前的这种情况，政府人才效劳机构能否真正履行其公共效劳的职能就成为社会质疑的问题。二是公共效劳与经营性效劳目标冲突问题。虽然，在许多人才效劳机构中对这两类效劳实行了内局部开管理，但管理体制上仍是一体化的，在利益上也不能脱离关系。实际上，在两类效劳目标冲突、相互制约的情况下，两类业务的开展都受到了影响。三是市场竞争的公平问题。人才效劳机构借助于政府名义开展经营性效劳，管市场和办市场不分，有悖市场公平、公正的原那么，而且，经营中的矛盾还可能会引发社会对政府机构的行政诉讼问题。另外，这种状况也会使政府人才效劳机构对未来开展方向产生认识模糊。比方：有人提出“两手都要抓，两手都要硬〞，公共效劳和经营性效劳要共同开展；也有人认为要“一业为主，另一业为辅〞，以公共效劳为主，商业性效劳为辅；还有人提出要“做大做强，参与市场竞争〞，成为具有国际竞争力的人才效劳产业等，各种认识很难达成共识。因此，基于完善市场经济、从人才市场健康开展的长远目标出发，政府人才效劳机构的改革必然成为政府行政体制改革的重要内容。 二、我国政府人才效劳机构面临的挑战 我国政府所属的人才效劳机构从诞生伊始，就处于不断的变革之中。近年来，随着我国经济社会快速开展和国内国际环境的变化，政府人才效劳机构面临着新的挑战。 （一）日益增长的人事人才公共效劳需求 近年来，随着我国经济社会的开展，我国已经开始进入小康社会。总体上，人们的生存需要已经根本满足，社会消费结构将不断升级。人们用于衣、食、家庭用品等方面费用的比例逐渐下降，而用于教育文化、医疗保健和社会保障等方面费用的比例不断上升。公众对公共效劳的需求将会明显增加。同时，社会对人事人才公共效劳的需求也出现不断增长的趋势。主要表现在： 1.随着我国人才资源市场化配置进程的开展，人才跨地区、跨国的流动日益频繁，流动规模增大，对人才流动的公共效劳需求增加。根据原国家人事部全国人才流动效劳机构工作情况统计表和人才市场公共信息网有关数据，1993-xx年，我国人才流动总量逐年增加，在人才效劳机构登记的流动人员从174万上升到2023万，平均年增长率约为23%。 2.高校毕业生快速增长，人才供求矛盾凸现，需要政府对促进毕业生就业提供更多、更有效的公共效劳。1978年我国刚恢复高考时，高等院校招收大学生只有40余万人，1998年到达12023万人左右，在20年中增长了约68万人，平均每年增长6万人左右。［1］在这段时间中，高校毕业生根本是供不应求。然而，根据教育部全国教育事业开展统计公报的数据，在1998-2023年，我国高校年招生从12023万猛增为504万人，7年中增加了396万人，平均每年增加50多万人（此外高校毕业生为普通高等教育本专科毕业生，不包含成人高等教育。）我国人才市场的供求状况发生了重大的变化，买方市场逐渐形成，高校毕业生就业压力逐年增大。 3.在经济结构快速调整和剧烈的市场竞争中，人才就业和择业面临更加困难的环境。在当前的市场环境中，不仅是毕业生，留学回归人员、军队转业干部以及各类下岗人员都面临着同样的就业和再就业困难，社会对人才就业公共效劳的需求十分迫切。因此，政府人才效劳机构的工作任务也将不断加重。有关问卷调查显示，目前公众特别需要政府加强的人才就业公共效劳有：人才就业信息、职业介绍、政策咨询、就业指导等，其中选择前三项的人数比例分别约为70%、53%、49%。［2］ （二）我国事业单位整体改革的要求 根据事业单位登记管理暂行条例（国务院公告，1998年2023月25日），我国的事业单位是指“国家为了社会公益目的，由国家机关或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会组织〞。上个世纪90年代以来，我国事业单位进行了三次分类管理模式的改革：第一次是1996年，根据事业单位的社会功能、运行机制，将事业单位分为7种类型，即行政（监督）管理类、社会公益类、公益兼经营类、技术开发类、生产经营类和经营效劳类（咨询、后勤、中介）；第二次是1998年，取消了以前的分类，根据公共财政供给的程度，将事业单位分为全额拨款、差额拨款和自收自支三类事业单位。目前，适应我国建设和谐社会和效劳型政府的要求，以促进公共事业开展为目标，我国事业单位的第三次分类管理改革正在进行。现阶段改革的主要特点是：一是从科学界定和合理分类的角度，对事业单位进行分类；二是从标准管理的角度，重新设计事业单位的管理制度；三是从整体配套的角度，进行包括总体方案和假设干配套制度的系统性的制度设计。 政府人才效劳机构属于事业单位，必然要与事业单位整体改革保持一致。根据事业单位改革的进程和要求，当前政府人才效劳机构体制改革的主要任务有：一是分类定位问题，要进一步明确政府人才效劳机构的职能定位；二是“事企别离〞问题，要解决政府人才效劳机构公益效劳与经营效劳界限不清问题以及实施必要的机构转制；三是改革后的人员分流和分类管理问题。 （三）民营和外资人才中介机构的挑战 20世纪90年代以来，随着我国人才市场的不断完善，民营和外资人才中介机构也相继开展起来，人才市场中介效劳组织呈现多元化的格局。据原国家人事部人才流动与人才市场根本情况有关数据显示，1994年，全国民营人才中介机构只有784家，占人才中介效劳机构总数的20.8%，到xx年增加到2427家，占总数的36.6%。在民营机构的开展中，一些优秀的人力资源中介效劳商脱颖而出，如“前程无忧〞、“中华英才〞等，其中有的已经成为具有国际竞争力的企业。2022年11月，我国政府下发了中外合资人才中介机构管理暂行规定。此后，正式注册登记的中外合资人才中介机构逐年增长，2022年为30家，xx年底增加到69家，占总数比例也从0.6%上升到1%。民营和外资人才中介机构的开展，通过公平竞争，提高了人才效劳行业的整体水平，也对政府人才效劳机构的开展形成竞争压力。 （四）国际公共效劳改革浪潮的影响 在国际上，兴旺国家政府公共效劳职能的开展经历了三个时期：第一个时期——职能有限。早期资本主义市场经济时代，西方国家的政府机构很少，职能范围很小，主要在国防、保护私有产权、维护社会秩序等有限的公共领域中发挥作用，政府根本不干预经济，被称为是“守夜型〞政府；第二个时期——职能扩张。20世纪初期以后，由于市场竞争加剧，许多西方市场经济国家面临着严重的经济危机，“市场失灵〞的弊端暴露出来。第二次世界大战后，以凯恩斯为代表的“政府干预〞理论被政府认同。政府以“弥补市场失灵，提供公共产品〞为理由，广泛地介入到市场不能发挥作用或不能充分发挥作用的公共效劳领域。这一时期各国政府的职能不断扩大，设立了大量的公共部门，逐步形成“大而全〞政府组织模式。同时，各国政府的支出也不断攀升，如美国、日本、德国、法国和英国，政府支出占国内生产总值的比重在1870年前后只有2023%，到1935年前后上升到25%，而1995年前后又上升到40%以上，其中欧共体高达54%［3］；第三个时期——职能分权。20世纪60年代以后，在西方国家中，一方面由于经济增长缓慢，失业率上升，同时在全球化竞争中，需要政府提供领域更宽的公共效劳；另一方面由于政府机构庞大，财政压力巨大，引起民众不满。公众对全能政府的治理模式提出质疑。因此，从20世纪70年代末期以来，西方兴旺国家开始倡导公共效劳社会化、市场化的改革。［4］他们提出政府要从局部公共效劳领域中退出，让社会与民间资本参与公共产品的生产，以提高公共效劳的供给效率。 参加wto以后，我国的经济与社会开展将更多地融入到全球一体化的潮流中，不仅经济运行、市场规那么逐步与世界接轨，而且政府公共管理模式也会受到重大影响。 三、我国政府人才效劳机构改革模式的探索 2022年，党的十六大提出，要深化行政体制改革，进一步转变政府职能，按照政事分开的原那么，改革事业单位管理体制。为此，原国家人事部部长张学忠同志在2022年的有关讲话中指出：在进一步深化“政事分开、管办别离〞的根底上，要“大力开展人事人才公共效劳〞，政府人才效劳机构要探索“两类业务分开管理、分类开展〞的思路。2022年底，“中央人才工作决定〞中提出要“推进政府人才效劳机构体制改革〞，“全面开展各类人才中介效劳机构〞。在党的十七大会议上，中央又对建设效劳型政府提出了进一步的要求。其中理顺责权关系，完善公共效劳体系，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开以及标准政府行为等是现阶段我国行政体制改革的重要任务。在这种情况下，许多地区政府人才效劳机构开展了改革的探索。回忆近年来的改革，各地区政府人才效劳机构的体制改革主要有以下几种类型： （一）综合配套改革模式 2022年4月，中国上海人才市场，依据“公共效劳、市场运作、行业自律、市场监督〞的原那么，分别设立了以公共效劳为主要职能的“上海人才效劳中心〞；以经营性效劳为主要职能的“上海人才〞；以行业自主、自助、自律为宗旨的“上海人才中介行业协会〞；以市场监管为主要职能的XX省工商管理局“人才市场监督管理处〞四大机构。这四大机构相互分开、分别运作、协同开展。这是一种根据行政管理体制改革的要求，遵循市场经济规律和国际接轨要求的系统配套的改革模式。从实践的效果看，