2023年完善我国食品召回制度的困境与法律对策.docx

完善我国食品召回制度的困境与法律对策 一、我国食品召回制度的现状 食品召回制度是召回制度的重要组成局部。[3]因此，我们首先来看我国的产品召回制度。在我国，最早通过地方性法规建立起产品召回制度的地方是上海。2022年2023月28日，XX省第11届人大常委会第44次会议通过的XX省消费者权益保护条例，明确规定了产品召回制度，这是我国首次对召回制度立法。[4]从全国来看，我国产品召回制度是以汽车行业为试点。2022年2023月1日生效实施的缺陷汽车产品召回管理规定，确立了汽车召回制度并已取得一定实效，成功地召回了数批数量庞大的缺陷汽车，防止了大量的事故发生，赢得了社会的好评，也用事实证明了该制度存在的价值。 严格说来，我国法律并未规定食品召回制度。食品召回制度是指食品的生产商、进口商或者经销商在得悉其生产、进口或销售的食品存在可能危害消费者健康、平安的缺陷时，依法向政府部门报告，及时通知消费者，并从市场和消费者手中收回问题产品，子以更新、赔偿的积极有效的补救措施，以消除缺陷产品危害风险的制度。[5]我国现行的涉及食品卫生、平安的法律法规有食品卫生法、产品质量法、标准化法、标准化法实施条例、消费者权益保护法等，但这些法律法规对食品召回制度均没有明确的规定。 但是，在我国的食品卫生法有对类似的召回制度的规定，法律称“责令公告收回〞。该法第42条规定：“违反本法规定，生产经营禁止生产经营的食品的，责令停止生产经营，立即公告收回己售出的食品，并销毁该食品……，〞第43条规定：“违反本法规定，生产经营不符合营养、卫生标准的专供婴幼儿的主、辅食品的，责令停止生产经营，立即公告收回己售出的食品，并销毁该食品。〞本文称之为公告收回制度。 值得关注的是，在我国建立食品召回制度的要求经过多年的呼吁之后，终于有了可喜的结果：中华人民共和国食品平安法征求意见稿（2023年6月征求意见稿，以下简称食品平安法征求意见稿）第七十一条规定了不平安食品召回制度。该条第一款规定“食品生产经营者对其生产经营的不平安食品，应当立即停止生产、销售或者使用，通知相关生产经营者、消费者停止生产、经营或者使用该不平安食品，召回己经上市销售的不平安食品，并记录召回情况。食品生产经营者应当及时将召回的不平安食品处理情况向原食品生产经营审批部门报告。〞，第二款规定：“铁道、交通、民用航空经营单位在交通工具上发现不平安食品，应当立即停止销售或者发送，并按照国家有关规定立即向铁道、交通、民用航空有关监督管理部门报告。〞[6]本文称之为不平安食品召回制度。 但是，就食品平安法征求意见稿的相关规定来看，虽然是我国食品平安管理法制建设的一大进步，但是与兴旺国家的食品召回制度相比，仍有许多欠缺。因此，即使中华人民共和国食品平安法出台实施后，仍然可以借鉴美国的成功做法，完善不平安食品召回制度。 二、我国食品召回制度的缺陷 同美国等兴旺国家实行的食品召回制度相比，我国的食品公告收回制度和食品平安法征求意见稿规定的不平安食品召回制度尚有差距，其差距表现为： （一）、是法律体系不完善。我国实施的“公告收回〞所依据的是较单一的食品卫生法和与其相配套的少数部门规章。而西方兴旺国家的召回制度所依据的不仅有较完备的法律法规，还有和wto规那么相适应的、被企业视为生命的产品质量、老实守信规那么和自律制约机制。如美国食品召回的法律依据主要有：联邦肉产品检验法（fmia）、禽产品检验法（ppia）、食品、药品及化装品法（fdca）以及消费者产品平安法（cpsa）等，规定的相当完备。 1995年正式出台的食品卫生法是我国现阶段最全面地对食品卫生、平安作出规定的法律。但是现在的食品卫生法存在着很多的问题，如可操作性差等。我国的食品卫生法从正式公布已有2023多年，有必要根据新出现的问题加以完善和强化，以有效制止和打击食品生产和流通过程中的有损食品平安的行为，保障人民的生命和健康不受侵害。 （二）、召回食品的范围过窄。我国规定的“公告收回〞食品，仅限于食品卫生法明确规定的禁止生产经营的食品和不符合国家强制卫生、营养标准的婴幼儿食品，范围相对狭小。食品平安法征求意见稿规定的范围也仅是“不平安食品〞。而美国等国实施的召回制度，其对象和范围不仅包括了明确对消费者有害的食品，也包括无害但有“缺陷〞的食品，如美国的第三级食品召回的是一般不会有危害的食品，消费者食用这类食品不会引起任何不利于健康的后果，比方贴错产品标签、产品标识有错误或未能充分反映产品内容等[7]，比较宽泛，较我国规定的更为严格。 （三）、召回的具体程序单一。首先，我国“公告收回〞的程序是单一的行政强制程序。而美国等企业在自身发现食品存在潜在风险，但还没有造成严重危害的情况下，如果主动向fsis或fda提出报告，愿意召回并制定了切实有效的召回方案，fsis或fda将简化召回程序，不作缺陷食品的危害评估报告，不再发布召回新闻稿，也不一定对企业进行曝光，采取了鼓励自愿召回的做法。其次，食品平安法征求意见稿规定的不平安食品召回制度那么是由生产经营者实施，企业召回己经上市销售的不平安食品，记录召回情况，将召回的不平安食品处理情况向原食品生产经营审批部门报告。这种召回制度主要是依靠企业的自律性来实施的。但是，由于我国企业的自律性较差，因此不平安食品召回制度的实施将会大打折扣。即使是企业自律性较强的美国，食品召回制度也不是在企业主导下实施，而是在政府职能部门主导下实施。 （四）、不进行召回的法律后果缺位。我国食品卫生法和食品平安法征求意见稿对企业不进行公告收回或召回的企业未作惩戒性规定，因此对企业约束不大。但美国那么不同，如果企业不与政府部门合作。发现问题有意隐瞒，不仅要承担行政责任。还面临以违反联邦肉产品检验法（fmia）、禽产品检验法（ppta）、联邦食品、药品及化装品法（fdca）以及消费者产品平安法（cpsa）的罪名被起诉而承担刑事责任的风险，具有较强的法律约束力。 （五）、召回食品的处理结果不同。我国食品卫生法的公告收回制度对问题食品——“禁止生产经营的食品〞的处理比较单一，即没收销毁。食品平安法征求意见稿也未对召回食品进行分级管理，只有一个级别即“不平安食品〞因而处理方式必然单一。而美国的召回制度因为实施了分级制，对于第三级的缺陷食品允许企业采取补救措施，重新投放市场，既坚持了企业的老实守信、质量第一和维护消费者的权益，又可防止食品资源的不必要浪费。 总之，我国的食品召回制度与国外实行的食品召回制度相比，还很不成熟，亟待加以完善。而以美国为代表的兴旺国家的食品召回制度已相当完备，我国应当借鉴国外 食品召回制度的具体做法，完善食品召回制度 三、完善我国食品召回制度的困境 虽然国家意识到完善食品召回制度的必要性，社会上的呼声也越来越高。但是我国完善食品召回制度还面临着诸多困境，主要有： 第一，食品召回制度本钱过高，国内企业难以承担。食品召回制度其本钱由食品的生产商、进口商和经销商承担。联合利华亚洲区质量保障食品总监christrevena认为“对于食品企业来说，和其他紧急事务或灾害相比，产品召回更可能是一种危机，〞[8]虽然，据美国学者研究，召回缺陷食品引起的所有者经济损失，平均占公司财产的1.5——3%……[9]但是，一方面，我国食品生产企业规模相对较小，自身总体素质不高，食品召回的实行将使企业承担较大的经济责任，在这种情况下，大多数中小企业难以承受。另一方面，在我国没有产品召回责任保险制度的情况下，即使是规模较大的企业也难以承受食品召回的高额本钱。 第二，食品平安法律体系不完善。目前，虽然已有许多企业承诺实行食品召回，如京粮集团早在2022年就承诺全面履行召回义务，[2023]很多地方法规也规定了产品召回制度，但是我国食品召回还尚未以法律制度的形式推行。其原因就在于尚未健全食品平安法律体系。食品召回制度应当以相关法律为根底。我国在实行食品召回制度之前，必须建立健全食品平安法律体系，并使其具备公正性、合理性、科学性和可操作性。 从客观角度来看，首要的障碍就是食品溯源制度，在我国现有的条件下难以实施。食品溯源制度是食品召回制度的根底，没有完善的、顺畅的溯源条件，食品召回制度也只是一句空话。我国食品企业数量庞大规模小且分散，导致食品难以溯源，其中包括一大批非正规厂商，生产的很多食品连最起码的标识都没有，或者在标识上造假，出事后厂家无法找到，而像一些生鲜和农产品，由于其产品的特殊性。在很多情况下无法做到证据保全。食品难以溯源，这在客观上限制了食品召回的实施。同时，我国的检验技术手段还相对落后，这也直接关系到食品缺陷的评价问题。 第三，食品平安管理体制混乱。我国市场上劣质食品泛滥的一个重要原因就是监管食品市场的行政部门职能不清。目前，对于食品平安工作，卫生部、国家质量技术监督检验检疫总局、工商总局环保总局等八个部委及其地方分支机构农业局、畜牧局、渔业局、环保局、卫生防疫站、工商局、质量技术监督局、贸易局、检疫局等都有职责监督管理食品的生产和管理，监管食品质量。但由于分工过细、职能重叠，结果是大家都在管，谁也管不好——“七八顶大盖帽管不好一头猪〞。食品召回制度是在相关职能部门主导下的行为，因此必须明确相关部门及其职责，改变这种混乱局面。 第四，从主观角度来看，企业和消费者的观念落后是召回制度难以实行的重要原因。在许多消费者眼里似乎被召回的食品都是不合格的产品，即使知道是“防范于未然〞的召回，也往往对该品牌的产品留下极为不好的影响。实际上企业的食品召回行为实际上是负责任的行为，往往表达了该公司认真负责的态度和经营理念。在食品召回制度中，被召回的产品不一定都是大家传统观念中有“毛病〞的产品。而我国食品企业而言囿于消费者“召回产品〞是有毛病产品的观念，普遍认为进行“食品召回〞意味着企业声誉受损。因此非万不得已就绝不能实施召回。在2023年的雀巢奶粉事件中，雀巢公司“入乡随俗〞迟迟不提“召回〞二字，其实正是这种观念作怪。 四、完善我国食品召回制度的法律对策 鉴于我国食品召回制度的缺陷和困境，笔者认为应从以下三个方面完善我国的食品召回制度。 第一，完善食品平安监管体系。 目前，兴旺国家普遍采取的食品平安监管手段主要包括以下三方面： 1、实行食品平安性评价，加强食品危险性分析； 2、推行危害分析与关键控制点（haccp）、食品生产良好标准（gmp）等国际食品平安认证体系； 3、实行食品溯源制度，加强食品标签管理。[11] 对我国食品召回制度来说，首先应建立完备的食品溯源制度。推行食品溯源制度，应按照从生产到销售的每一个环节都可相互追查的原那么，建立食品生产、经营记录制度。从保证食品质量平安卫生的必备条件抓起，采取生产许可、出场强制检验等监管措施，从加工源头上确保不合格食品不能出厂销售，并加大执法监督和打假力度，提高食品加工、流通环节的平安性。其次，还需要从提高我国食品平安水平的角度考虑，提高食品平安检测水平、健全食品卫生标准、实行食品平安性评价；逐步推行危害分析与关键控制点、食品生产良好标准等国际食品平安认证体系，加强食品危险性分析；建立食品平安信用体系、整饰食品监管体制及厉行食品卫生法制等多方面着手；从体制、机制和法制等方面建立和完善长效的食品平安体系，形成统一开放、公平竞争和标准有序的食品市场环境。 第二、完善我国食品召回制度 首先，设立食品召回管理机构，并明确职责。解决我国目前的多个部门同时交叉管理食品平安的问题，可以通过设立统一的中央级协调机构来解决。如在澳大利亚、新西兰食品召回体系非常重要的一点就是设有中央级食品召回协调机构—召回协调员，该机构能将各个负责食品平安管理的不