2023年土地储备和出让过程中地上建筑物的归属及处分.docx

土地储藏和出让过程中地上建筑物的归属及处分 陕西丰瑞律师事务所罗民，杨安荣 ：土地与地上建筑物在物理形态上不易分割，土地使用权和地上建筑物所有权之间的法律关系也十分密切。目前，我国对于土地使用权和地上建筑物所有权之间法律关系的标准，采用的是“房地一体〞的立法原那么。但是，实践中有时也会出现土地使用权主体与建筑物所有权主体不一致的情况；此时，两种权利之间的法律关系就会变得比较复杂。在土地储藏和出让过程中，该问题表现得更加突出和多样。鉴于此，笔者对土地储藏和出让过程中地上建筑物的归属及处分进行了探讨，期望能为实践提供有益的参考。本文首先对土地使用权与地上建筑物所有权之间的法律关系进行了必要的研究，并在此根底上对地上建筑所有权的归属进行分析；进而结合实践，就土地储藏和出让过程中遇到的与地上建筑物处分相关的案例和法律问题进行探讨；最终得出结论：实践中分析和解决问题应以“房地一体〞为主要原那么和出发点。 土地是城市赖以存在和开展的载体与物质根底，[1]国内外在城市化和城市建设过程中都十分重视城市土地的合理利用与管理。随着城市化进程的加快，城市规模越来越大；在此过程中，土地资源越来越稀缺，对土地资源的充分利用变得日益重要。土地储藏是我国政府调控土地市场、充分利用土地资源和实现城市社会公共利益的重要措施，是政府调控与管制土地市场的有效手段。但是，由于存量土地现状多样，情况复杂，在土地储藏过程中会遇到不少问题，其中地上建筑物的归属和处分相关问题就比较典型。 实践中，地上建筑物的归属和处分问题比较多样，比方。在纳入储藏的土地上留有的建筑物仍具有使用的价值的情形下，如何在合法且有效利用土地资源的前提下进行合理处分；在地上建筑物未随土地一同出让的情形下，如何确定与土地使用权相别离的建筑物所有权等等。遗憾的是，对该类问题的系统研究和论述较少；鉴于此，笔者就此问题进行一些探讨，以期抛砖引玉。 一、土地与地上建筑物的法律关系 建筑物是房屋与其他地上定着物的统称，是指具有覆盖墙垣、足以挡蔽风雨，供人出入而具有经济上使用价值的物。[2]在研究土地与建筑物的关系之前，需要说明一点：虽然土地与建筑物的关系不等于土地与房屋或地产与房产的关系，[3]但根据上述定义可知房屋是典型的建筑物，因此本文暂将地上建筑物与地上的房屋不作区分，视为同一概念。 要对地上建筑物进行处分，首先必须明确地上建筑物所有权的归属，即谁享有所有权和处分权。关于土地使用权与建筑物所有权的关系问题，我国学术界长期以来众说纷纭，概括起来主要存在两种观点：一种是房地一体观点，另一种是房地别离观点。 （一）房地一体观点 支持房地一体观点的学者认为，从静态表现看，土地和房屋在物质存在状态上是自然联结在一起的，房产和地产虽然从价值形态上看是两种不同的财产，但由于其自身的固有特性；房地产法律关系的客体——房产、地产是紧密相连、不可分割的不动产；房产所有权和土地使用权是始终共同存在的，不存在有此权而无彼权的情形。从动态表现看，物权设定中房地不可分；物权变更中房地不可分。[4]有学者甚至认为：土地使用权和地上建筑物、其他附着物应视为一体，即应把地上建筑物、其他附着物在本质上视为土地使用权的构成局部。 （二）房地相别离观点 支持房地相别离观点的学者认为。虽然房产与地产在物理形态上紧密联系，但是在法律形态和价值上又具有独立性和可分性。我国土地使用权制度是基于充分利用土地资源的需要而建立的，将土地使用权与建筑物所有权一体化关系予以绝对化，有时会阻碍土地资源的充分利用。[5]“房地一体〞的立法模式过分考虑了房地产作为实物形态的不可分性，没有充分考虑二者在价值形态和法律形态上的可分性以及现实经济生活的需要，[6]不利于对各种权利人进行充分保护，不利于界定各种权利和利益，不能充分发挥房地产的价值。 关涛先生认为，土地使用权和建筑物所有权的别离有四种表现形式：一是建筑物作为动产转让时所产生的别离；二是划拨土地使用权和建筑物所有权的别离；三是土地使用权抵押设定后新增建筑所产生的别离；四是租地建房时所产生的别离。 （三） 笔者意见 1、我国目前立法采用的是“房地一体〞原那么。 城市房屋租赁管理方法及城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例规定：土地使用权抵押、转让时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押或转让。地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押。 物权法第一百四十六条规定：建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。第一百四十七条规定：建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。第一百八十二条以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。 上述规定均表达了“房地一体〞的立法本意，明确了“房地一体〞模式的根本特点，即“房同地走、地同房走〞，房地依法同时进行交易。 2、笔者认为，对于“房地一体〞的正确理解应包括两个方面：一是土地使用权与建筑物所有权应是相互独立的权利；二是两种权利必须依法同时进入交易机制，应“同时转让、同时抵押〞。将地上建筑物、其他附着物在本质上视为土地使用权的构成局部的观点有些狭隘，既不符合立法本意，也不符合社会现实和经济开展的需要。 3、为适应不断开展的现实需要，充分考虑实践活动的复杂性，在坚持“房 地同时走〞的原那么下，允许在一定情况下的“房地别离〞，应是一种合理的补充和完善。考察世界各国近现代立法实践，包括德国、日本和台湾等地区，该立法思路和模式正在越来越普遍地适用。 土地使用权和地上建筑物所有权相别离的实际案例在我国也不鲜见。鉴于此，我国法规也有一些例外性规定。中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第二十五条规定：土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记。考察该例外性规定可知：在特定情形下，土地使用权和房屋所有权是可以分割转让的，但应依法履行批准手续。但是，该文件仅为“暂行条例〞，效力不但不稳定而且层级较低，相较于复杂现实情况也显得不够全面。202223年公布的物权法亦未涉及“房地别离〞的相关问题。因此“房地别离〞客观存在的现实与解决标准的缺位形成较大反差，给实践中房地产的交易带来了许多问题，也给司法带来诸多不便。笔者认为，我国针对实际存在的“房地别离〞现实问题的补充立法还有待进一步完善。 二、土地储藏过程中地上建筑物的归属 土地储藏过程中，地上存在建筑物的原因主要有两种。一是纳入储藏时，土地上原来就有的；二是纳入储藏后基于某种原因新建的。对于储藏时地上原来就有的建筑物又分为两类，一类是不适应规划用途的，此类建筑物处置比较简单，就是政府整体收回国家所有后进行拆迁；另一类是在政府将土地纳入储藏后地上建筑物不必拆建可继续保存使用的，此类建筑物其处置要复杂得多，问题也就相对要多。[7] （一）不必撤除可继续保存使用的地上建筑物的归属 根据土地储藏管理相关规定，可以纳入土地储藏范围的土地主要包括依法收回的国有土地、收购的土地、行使优先购置权取得的土地、已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地及其它依法取得的土地。上述能够纳入储藏范围的土地归纳起来主要包括两类：第一类是给付一定对价后纳入储藏的土地，包括：收购的土地和行使优先购置权取得的土地；第二类是无需给付相应对价即可纳入储藏的土地，主要是指依法收回的国有土地。 1、根据民法通那么规定的等价有偿原那么，在国家收购或者行使优先权购置土地（包括地上建筑物）时，国家是以一个普通的民事主体的身份存在的，在其给付了相应对价之后，有权获得相应的利益，即地上建筑物的所有权。因此，一般情况下，国家通过收购或行使优先权购置土地（包括地上建筑物）并将其纳入储藏后，其地上原来存在的建筑物所有权归属于国家。 2、对于无需给付相应对价即可纳入储藏的土地，其地上建筑物的归属问题相比照拟复杂。无需给付相应对价即可纳入储藏的土地主要是指依法收回的国有土地。依法无偿收回的国有土地主要包括六种：一是因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨国有土地的；二是公路、矿场等经核准报废的；三是土地出让、租赁等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用权人在规定的期限内未申请续期或者虽申请续期未获批准的（住宅用地除外）；四是土地使用权人闲置土地，依据土地管理法第三十七条和城市房地产管理法第二十六条规定，应当收回土地的；五是因土地使用权人未按照土地出让合同的约定支付土地使用权出让金，出让方解除土地使用权出让合同的；六是其他可以依法收回国有土地使用权的。[①]在上述第三种和第五种情形下，纳入储藏的土地上存在不必撤除可继续使用的地上建筑物的可能性最大。在这两种情况下，地上建筑物所有权应如何确定呢。 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例规定：“土地使用权期满，土地使用权及地上建筑物、其它附着物所有权由国家无偿取得〞，即当土地出让期满后，地上建筑物应归国家所有。对此学界持保存意见，有学者认为：地上建筑物和其他附着物是土地使用权人在土地上进行大量投资的结果，受法律保护；除因标的物灭失、取得时效、所有人抛弃及其他事由而消灭外，建筑物所有权应长期存续。因此，依合同收回土地使用权与依国家权力强制无偿取得土地建筑物和其他附着物所有权是两种性质完全不同的法律关系。土地使用权期满，国家可以无偿收回土地使用权，但不能以行政命令强制无偿取得建筑物和其他附着物的所有权。[8]当土地使用权期限届满，由国家无偿收回时，国家对地上建筑物理所当然应给予权利所有人以合理的而不是“适当〞的补偿。[9] 笔者认为土地出让期满后，地上建筑物原那么上应归国家所有；但是在此情形下，国家应给予建筑物所有权人合理的补偿。 （二）地上新建建筑物的归属 土地纳入储藏后，基于公共利益或其他原因的需要在储藏的土地上新建建筑物的，此时政府是国有土地使用权的合法权利人，政府应是在该储藏土地上进行投资建设的合法主体，因此政府当然地拥有地上新建建筑物的所有权。 综合上述分析，笔者认为土地纳入储藏后，地上建筑物原那么上均应为国家所有，但国家应为获得建筑物所有权付出相应对价，支付对价的方式比较复杂，也比较多样。实践中代表政府进行支付对价的单位为土地管理和储藏相关部门，如国土局、土地储藏中心等。 三、储藏土地出让过程中地上建筑物的处分 根据上文所述，土地纳入储藏后原那么上国家对地上建筑物拥有所有权，即享有占有、使用、收益和处分的权利。“物之使用、收益，皆以占有为必要〞。[2023]处分那么是所有人对所有物在事实上或法律上进行处分，从而变更、消灭物的存在状态或改变物的权利归属，[11]以实现所有物的价值。在国家在拥有地上建筑物所有权期间，有权对地上建筑物进行合法的处分，防止因资源闲置带来不必要的浪费。根据相关规定并结合实际，笔者认为对地上建筑物的处分主要包括撤除、租赁、抵押和转让四种方式。 （一）储藏土地出让前地上建筑物的处分 1、撤除 土地储藏后，对于那些不适应规划用途或者违章的地上建筑应予撤除。所 谓违章建筑，系指未经规划土地主管部门审批、未领取建设工程规划许可证或临时建设工程许可证，擅自建筑的建筑物和构筑物，[②]主要包括违背规划类、非法用地类、不当施工类的和临建超期这四类。[12]为了保证土地出让的有效性和效益性，储藏土地出让前，政府可以对以上四类建筑