2023年我国行政协议的概念问题探究.docx

关于我国行政协议的概念问题探究 匡华 行政协议司法解释 对行政协议的定义作出后，对于多年以来学者关于行政协议定义争论暂时告一段落[1]。虽然现在的行政协议解释重新解释了行政协议的概念并且行政协议的相关诉讼制度进一步完善，包括适用民事规那么，行政优益权行驶，执行内容非诉强制执行等，但是从我国行政诉讼法的制定和修改以及公布施行的全过程来看，经历的开展期限较短，在此根底上建立的制度规定是难以称之为成熟的[2] 。因此这些不够完善的理论制度在实践的过程中，诸多的争议也就随之产生。为此，准确把握和理解行政协议的概念，法律特征，类型，对于行政协议识别具有重要的理论和实践意义。 一、行政协议概念的研究过程 行政协议出现伊始，很多学者将重点放在给行政协议下定义之上，因而笔者认为行政协议的概念与其识别标准是有重要关联的。在新行政诉讼法修改之前，“行政合同〞或“行政契约〞是对行政协议的一般称谓，这是一个颇具争议的法律概念，多位知名教授都对该概念作了相关定义。 为减少与相关学者的争议，也为了防止与合同法中相关制度发生冲突，新修订的行政诉讼法首次在立法的层面把行政管理实践中的“行政合同〞界定为“行政协议〞。因此，一些行政法学者所理解的行政协议是只代表行政机关相互之间订立的公法合同的观点也就被立法所排除在外了，行政协议的主体被限制在行政机关与行政相对人之间，这就与新的立法规定相符合。 行政协议司法解释出台后，关于其定义的争议暂时告一段落。 二、 行政协议的概念和构成要件 从行政协议司法解释第一条 可得知，行政协议具体包含以下四个要件：主体要件、目的要件、内容要件和意思要件。一是主体要件，履行行政职责的行政机关必须作为行政协议的一方当事人主体;二是目的要件，行政协议的合同目的应当是为了有助于到达相应的行政管理或公共效劳目标，为社会公共利益效劳;三是内容要件，行政协议的合同内容需要含有行政法意义上的权利义务内容，是行政法律关系的特定化和具体化。比方政府特许经营协议，征收补偿协议等;四是协议意思要件，行政协议的当事人之间的真实意思表示能够达成合意，从而确定行政协议的内容。 三、 行政协议的法律特征 根据行政协议司法解释作出的定义及其本身的内涵外延，行政协议具有如下法律特征： 〔一〕行政协议的主体特征 与民事协议有所不同的是，该协议当事一方必然是行政机关。行政主体在我国是一个学理上而非法律上的概念，指的是“享有行政权力，能以自己的名义行使行政权，做出影响行政相对人权利义务的行政行为，并可以独立承当由此产生的法律责任的社会组织。〞其中，行政主体本身分别具备的特征有：一是享有国家给与的行政权力，可以利用自身权力组织一定的行政活动，对社会施加一定的行政影响;二是可以以自身名义行使行政权力，区别于内部的组成机构及受行政机关委托执行行政管理任务的组织;三是行政主体是具有完全独立的法律资格，可以独立承当法律责任。一般来讲，我国现有两类组织可以作为行政主体，一种是可以授权法律、法规的机关组织;另外就是国家的行政机关。由此可以看出，行政主体是因其行政权力执行者的身份、地位而作为行政协议的一方当事人，而不是如同民事协议一般，作为平等的一方协议当事人。这一点说明行政协议始终是与行政职权紧密联系在一起的。行政机关因其主体资格法定，其所具有的权力义务亦由法律明确规定，不可随意转授他人，因此作为另一方当事人的法人、公民、其他组织的选择范围必然会受到行政机关法定职责的限制，而不是毫无边界的。 〔二〕行政协议的目的特征 一般認为合同的目的是合同双方通过订立和履行合同而期望得到的东西或到达的状态。行政协议之所以不同于民事合同，重要的一点在于其目的是为了实现公共利益或者行政管理目标，行政协议是执行公共事务或者履行行政职权的手段，其内容涉及国家和社会的公共事务。诚如叶必丰教授所提出的观点 ，公共利益是指可以满足社会公共需要的资源和条件，使社会公众得以生存和开展。行政协议作为一种行政行为，维护和实现社会公共利益是其内在的必然要求，尽管在特定情形下与个人签订协议时，存在个人主体的个人盈利目的，但不得与社会公共利益相冲突。社会公共利益的优先性应成为处理个人利益和社会利益的根本准那么。行政机关是依据法律法规的规定设立的，其存在的目的和意义便是行使国家赋予的职能。其履行行政职责必然遵从于其他主体签订的行政协议，并且最终是为了维护公共利益，必须依照行政法律法规签订和履行。当今社会关系日益复杂，在公共行政过程中将局部行政事务，特别是具有公益性、效劳性事务交由其他社会力量来处理有利于提高行政机关的效率，也是符合社会开展规律的。行政协议是行政管理的一种手段，是就具体的行政管理行为而言的，它不是一个抽象的法律概念。对行政协议目的的理解脱离不了导致其产生、变更和消灭的具体行政法律关系。行政协议作为履行行政职权的法律手段，应当是直接意义上的，这意味着协议本身内容的执行就构成履行行政职责的法律行为，不需要凭借其他法律行为或法律关系以到达行政管理目标。 〔三〕行政协议的行政优益权特征 行政机关出于维护公共利益，与法人、公民或社会其他组织依据行政法律法规通过协商一致根底上签订的，因而行政协议具有行政性和合同性的双重属性。在我国，“公共利益优先于个人利益〞是历来被奉行的价值取向，个人利益应当服从于公共利益。在此思想的指导下，法律赋予了作为行政协议一方当事人的行政主体可以具有局部行政特权，一般可以将这些赋予的特权称之为行政优益权。虽然行政协议在司法实践中已被广泛采用，但是对于行政优益权并没有统一的法律规定，而是散见于不同的法律法规当中。在学界，对行政优益权的界定也有不同观点，有学者认为行政优益权是“选择行政合同相对方的权利、监督和指挥行政合同的履行、单方面变更或解除行政合同的权利以及对不履行或不适当履行合同义务的相对方的制裁权〞;也有学者认为所谓行政优益权就是“不履行合同义务的相对一方的直接强制执行权、直接解除契约权、对违约构成违法的相对一方处以行政制裁措施的权利、在情势变更情况下单方变更与解除合同的权利以及对行政合同的解释权等。〞笔者认为行政优益权是国家为保障行政机关有效行使职权，维护和实现公共利益，从法律上赋予行政机关在行政协议中享有的优先权利，包括依法解释签订协议后双方之间应该各自享有的权利、根据行政协议所设定的行政机关指导和监督的权利，协议变更或解除协议的形成权以及由于行政协议对方当事人违反协议约定时的制裁权。在行政协议中，行政机关与相对人签署协议时不像民事合同一般，以平等的协议一方主体的身份进行，而是为了实现公共利益而以签订协议的方式实施行政管理。行政协议本质上是行政行为，作为公权力的行使者，行政机关代表的是社会公共利益，行政优益权给予社会公共利益的优先性而存在相应的合理性。 四、行政协议的性质与类型 〔一〕行政协议的性质 基于前文分析得出，行政协议所反映的是一种法律状态，该状态受到合同规那么变化的影响，这充分表达出私法规那么和公法规那么之间的融合所带来的变化。因此说行政协议既不同于民事合同，也有别于单纯的行政行为，其始终表现出行政性与合同性的双重特征。行政协议的这种双重属性不是一种混乱的堆砌，而是相互结合各有表现的[3]。具体而言，行政协议的行政性表现在以下几个方面： 第一，行政协议立足于已存在的行政法律关系，其出发点和落脚点在于帮助行政机关履行行政职责，完成公共效劳目标。由此可以说，行政职权成为了行政协议产生的直接缘由。一般而言，行政协议仅仅发生在行政机关和法人、公民和其他社会组织之间，该协议的签署必须在行政机关的法定职责范围内。行政协议需要围绕行政职权而进行的事实可以说明没有行政法律关系的存在，这种行政法律关系的主体之间就不会有行政协议的法律关系根底。行政协议彼此当事人之间所形成的特定法律关系，无疑是由协议当事人之间存在的行政法律关系所决定的，行政法律关系的性质决定了行政协议的性质。 第二，在行政协议的履行过程中，作为一方当事人的行政机关有权进行监督、指挥和管理。行政协议是在行政机关法定职权范围内为了实现行政管理目标而订立的，行政机关既属于协议当事人，也属于行政主管机关。故行政机关应当在依法履行合同义务的同时，对协议的履行过程可以依其职权进行监督、指挥和管理的特权。虽然行政协议是协议双方当事人行为的依据，但是协议并不能排斥行政职权的行使。对此有三层含义：首先，在双方签订协议之后，行政机关作为当事人有权利对另一方当事人实施进度、完成状况实行对应的检查和监督;其次，行政机关有权在监督检查的根底上，对协议的不当履行进行纠正，指挥另一方当事人严格按照行政协议的标准履行;再次，如果另一方当事人不履行行政协议，行政机关可以依据法律赋予的强制手段，强制对方履行协议，以保证行政管理目标的实现。 第三，行政协议本身是实现行政法律关系的载体和外在形式，其行政性不仅表达在行政法律关系是其赖以建立的根底，還表达在行政协议以特殊化和具体化的方式固定行政法律关系。行政协议双方在协议约定事项范围内，形成一种具体的新型行政法律关系。因而，行政协议条款所约定的事项总是与特定的行政事务有关，其中的权利义务关系以及目标责任等都具有典型的行政特色方面。 第四，在特定情形下，行政机关可以根据相关法律法规之规定单方面终止协议。一般来说，在民事合同领域，任意一方当事人无权单方解除合同，与此不同的地方为，行政机关可以在有关法律法规规定下单方面终止协议。这也是行政机关享有行政优益权的突出表现。法律赋予行政机关此项特权，是因为其作为国家行政权力的行使者，有权单方面设立、变更和消灭行政法律关系。行政机关的根本行政功能不会因行政协议而消灭，而只会受到严格的限制。当然，此种权力的行使必须于法有据，不得越权行使;行使对协议的变更或解除权，要有合理的情势发生，并且要给予合理的补偿。行政机关不得任意行使此种特权。