2023年健全行政诉讼司法建议制度的三项机制.docx

健全行政诉讼司法建议制度的三项机制 ◇苏州大学法学院教授章志远 -------------------- 行政诉讼中的司法建议是指人民法院对在行政审判活动中发现的、与案件有关但不宜由法院直接处理的问题，向有关国家行政机关提出建议要求其予以处理的活动。与旨在解决诉讼本体问题的行政审判权所不同的是，行政诉讼中的司法建议权所要解决的那么是诉讼外问题。就诉讼性质而言，行政诉讼因涉及官民矛盾的妥善处理而最直接地影响到社会稳定与社会和谐，客观上更需要法院积极延伸审判效劳功能；就受案数量而言，行政案件远少于刑事案件和民事案件，法院“案多人少〞的窘境在行政审判中并不常见，行政法官客观上具有更多的时间和精力发出司法建议。目前，全国各地特别是广阔基层人民法院在行政审判活动中大胆创新，通过发送司法建议的形式积极参与社会矛盾化解和社会管理创新，取得了十清楚显的成效。与此同时，司法建议制度在现实运作过程中也出现了很多问题，特别是一些基层法院发出的行政诉讼司法建议从未得到行政机关的任何回复，“石沉大海〞的窘境反过来又极大地挫伤了法院发布司法建议的积极性，进而形成了一种无奈的循环：回复越多发布越多，回复越少发布越少，不回复就不发布。 当下司法实践中司法建议回复率低的原因是多方面的，如行政机关固有的傲慢与偏见、司法建议本身的非强制性特点、司法权威的缺乏、行政系统内部畸形的考核制度等。当然，司法建议本身质量不高、标准性不强也是造成其身陷窘境的重要因素。其实，司法建议的制作过程也就是法院在行政裁判之外针对特定问题进行法律论证和政策阐释的过程，它需要法官在埋首处理个案之余还能够敏锐洞察个案所暴露出的深层次问题，进而建立起司法与行政之间较高层次上的对话互动机制。因此，制作一份优秀司法建议的难度往往并不亚于一份优秀的行政判决书。在我国法官队伍整体素质尚不够理想、不同地区司法观念存在较大差异的背景下，片面追求司法建议回复率甚至将回复率视为司法建议工作好坏唯一标准的做法既无必要也无可能。换言之，接收司法建议的行政机关是否回复并不重要，重要的是人民法院如何通过高水准司法建议的标准化发布，真正说服行政机关自觉落实司法建议的内容。为此，应当健全如下三项保障机制： 第一，司法建议的分类机制 行政诉讼司法建议制度的良性运作有赖于类型化机制确实立。司法建议的类型化不仅限定了人民法院司法建议权的行使时机和运行空间，而且还直接影响到司法建议实际的运作效果。针对实践中屡屡出现的司法建议石沉大海的现象，一种赋予司法建议强制效力的呼声在司法界渐起。事实上，司法建议与行政审判之间的最大区别就在于前者所固有的非强制性，因而赋予其强制效力的做法不仅与法理相背，而且还与不同类型司法建议的具体效果不符。 功能主义视角中的司法建议包括裁判引导型、裁判补充型、纠纷预防型和裁判执行型等四种类型。其中，裁判引导型和纠纷预防型司法建议的初衷是善意地指出行政机关所作行政行为存在的各种问题，期许行政机关能够主动加以改进。换言之，这两类司法建议完全是出于对行政机关的帮助而作出的，类似于行政法上的行政指导。如果行政机关对此置之不理，那么其可能要承担败诉的后果及再次被诉的风险。可见，法院发出上述司法建议之后实际上就已经到达了预期目的。至于接收司法建议的行政机关是否落实和回复，对法院而言实际上并不重要。在裁判补充型司法建议中，“因被诉具体行政行为存在程序瑕疵但未影响合法性及行政相对人合法权益的〞、“作为被诉具体行政行为依据的标准性文件存在违法情形的〞及“诉讼程序结束后某些特定事项仍然需要行政机关继续处理的〞等三类建议的功能与裁判引导型和纠纷预防型司法建议比较接近，目的也在于主动向行政机关提供工作改进意见。如果行政机关同样置之不理，那么也可能再次面临被诉的风险。因此，对于上述司法建议的发布而言，制作者只要抓住问题症结、提供可行改进措施即可，接收行政机关是否反响并不影响司法建议的初衷。 相比之下，“被诉具体行政行为存在合理性问题且实际影响到行政相对人合法权益的〞的裁判补充型司法建议和裁判执行型司法建议的功能就略有不同。前者虽然暂时还不属于现行行政诉讼法所明文规定的审查对象，但随着标准裁量权运动的兴起，通过司法审查确保行政裁量权的标准运行业已成为社会根本共识。更为重要的是，这类欠缺合理性的具体行政行为往往同样会影响到当事人的合法权益，因而不能被以人权保障为终极使命的司法审查制度所遗忘。至于后者，裁判的执行直接关乎司法权威的树立，自然更不能小视。因此，对于这两类司法建议，接收司法建议的行政机关应当负有落实反响的义务。如果在司法建议所确定的回复期限内拒绝落实或置之不理的，应当主动或在司法建议回访时给予充分而正当的理由说明。否那么，法院可以采取公告曝光、向上级行政机关或同级党委、人大如实反映情况等敦促措施。 第二，司法建议的鼓励机制 如果说分类机制只是为人民法院正确行使司法建议权提供制度保障的话，那么鼓励机制的建立那么为人民法院积极行使司法建议权提供了可靠的制度保障。在当下法院工作评议、法官业绩考核中，办案数量和质量（主要指案件上诉率、改判率及发回率）往往成为最主要的判断标准。但就行政审判而言，由于案件绝对数量本来就少，加之协调结案之风盛行已久，因而传统的考核机制已经难以适应行政审判工作的实际需求。为此，应当将司法建议纳入法院、法官行政审判工作考核体系之中，充分调动广阔法官开展司法建议工作的积极性。 鉴于科学合理的鼓励机制是保持行政诉讼司法建议长存有效的内在动力，今后应当在以下三个方面进行努力：一是司法建议考核标准。在这方面需要确立以实效为核心内容的质量考核标准，防止简单地以数量多少和回复率上下进行考核。正如前文分析所示，不同类型的行政诉讼司法建议具有不同的功能，是否回复、回复多少并非问题的关键，建议是否具有针对性、是否具有可操作性往往更具价值。二是司法建议考核主体。在这方面需要适度引入外部评价主体，因为司法建议本身的质量上下并不能单纯以法院内部意见为准。大体上来说，接收司法建议的行政机关、行政案件的代理人、政府法制机构及行政法学者构成了最重要的外部评价力量。通过外部考核主体的引入，有望能够更加全面、客观、准确地判断司法建议工作的成效，进而鞭策行政法官发出更好的司法建议。三是司法建议考核时间。在这方面需要改变目前流行的年度考核方法，因为行政诉讼司法建议包括个案式和综合式两种情形，对某些具有特别显著现实影响力的司法建议应当及时予以表彰，从而营造良好的发布气氛。 第三，司法建议的公开机制 行政诉讼司法建议制度的良性运作除了依靠分类机制和鼓励机制的保障之外，还应当通过公开机制的建立寻求全社会的理解和支持。尤其是在我国传统行政审判模式正经历重大变迁，新的开放合作型模式不断塑造的过程中，司法建议公开机制的建立尤为迫切。从根本上来说，公开司法建议既是人民法院坚持审判公开的题中应有之意，也是行政审判事业积极融入社会治理进程的必然要求。 具体来说，司法建议公开机制的建立可以从以下三个方面进行努力：一是人民法院应当向社会公开行政审判白皮书。自最高人民法院于202223年年初下发关于在全国法院开展行政审判“白皮书〞活动的通知以来，这种被媒体称为“大司法建议〞的行政审判年度报告得到了广泛运用，也产生了一些积极效果。但由于白皮书尚未向社会公开，因而其运行还欠缺足够的社会动力。为此，司法建议公开机制应当首先从公开行政审判白皮书做起，通过向全社会公开展示白皮书的内容，赢得公众对行政审判窘境的理解和对人民法院积极拓展行政审判效劳职能的支持。二是在完善司法统计制度的根底上向社会逐步公开司法建议文本。一般来说，司法建议都是针对某些典型行政案件所反映出的问题所作出的，它不仅能够对特定的行政机关产生警示作用，而且对其他行政机关践行依法行政、对公众了解行政机关的执法水平都具有重要的参考价值。因此，为落实审判公开和判决文书公开，首先就有必要公开司法建议。从法院内部机构设置来看，可以将司法建议的统计和公布交由专事审务管理的审判事务管理办公室负责。三是将接收行政机关拒不落实局部裁判补充型司法建议和裁判执行型司法建议的情况予以公开。鉴于这两类特殊的司法建议与法院司法权威的维系息息相关，必须借助公开机制向全社会展现行政机关的傲慢与偏见，进而敦促行政机关认真对待司法建议。 第二篇：人大健全三项机制经验交流材料人大健全三项机制经验交流材料 人大工作的主体是代表，人大工作的开展靠代表，人大工作的水平看代表，人大工作的潜力在代表。如何认识代表工作。龙人大代表是一个优秀的群体，代表工作做好了，就能够推动人大其他方面工作的开展，就能够表达人大的作为、树立人大的形象。如何做好代表工作。关键是要健全机制，着力搭建人大代表围绕中心工作发挥作用的平台，努力实现代表工作的新突破、新开展。 健全沟通机制，发挥代表的“信息渠道〞作用。人大代表上联党委政府，下联人民群众，是党委政府联系人民群众的一条重要桥梁。人大代表这条渠道畅通了，党委政府的决策部署就能够贯彻下去，基层群众的所思、所想、所盼就能够反映上来，既有利于党委政府了解民情、表达民愿，又有利于促进决策的科学化、民主化。为此，常委会建立健全了“双联〞、“双向沟通〞等制度。“双联〞，就是常委会组成人员联系人大代表、人大代表联系人民群众。要求组成人员加强与代表的经常性联系，并于每年5月、11月开展集中联系代表活动。“双向沟通〞，就是常委会向人大代表通报政情、人大代表向常委会反映民意。人大机关每两个月向人大代表通报一次全市重要工作部署及其进展情况，为人大代表知情知政搞好效劳；引导代表广泛联系群众，宣传党委、政府的工作，积极向上反映工作推进中群众的呼声和愿望。为进一步畅通联系渠道，出台了人大代表专用信封反映问题的处理方法，为每名人大代表配发了专用信封，并在人事代表工作室设立了专线 ，为人大代表对上反映民意开辟了“绿色通道〞。结合“双联〞、“双向沟通〞活动，各级人大代表定点联系村企1136个，有的代表还向社会公布了联系 。东莱街道在实施胶东地区引黄调水工作中，引导人大代表深入基层，宣传上级党委、政府的政策，配合做好群众的思想工作。工程所涉及的7个村，300多户群众，近400亩土地的征迁、补偿等工作在不到2个月的时间内平稳结束。去年1月，市人大代表、新嘉街道于高村党支部书记高效森了解到养殖业用电执行工业用电标准，价格高，农民负担重，群众意见很大。他迅速将这一情况向常委会进行了反映。在常委会的关注下，有关部门进行了认真研究，使这一问题得到了妥善解决。去年以来，人大代表向常委会提出意见和建议170件，所反映问题得到有效解决的到达153件。 健全鼓励机制，发挥人大代表的“模范带头〞作用。xx市有各级人大代表890多名，其中70%以上担任领导干部或者村企负责人，是推进经济社会赶超开展、科学开展、和谐开展的一支重要力量。人大代表的作用发挥好了，实现经济社会开展的各工程标就有了保障。为此，常委会自2023年就建立健全了以“联系走访一局部选民，宣传一部法律法规，协助政府（村委）推行一项工作，为赶超开展和社会稳定办一件实事〞为主要内容的“争先创优〞制度。并随着形势的开展，及时充实活动内容。2023年，在代表中开展了“在赶超开展中争领先锋〞活动。2023年，在代表中开展了“在新农村建设中带头、在县域开展中争先〞活动。建立完善了代表履职档案、代表向选民述职并接受评议等制度，鼓励各级人大代表解放思想，干事创业，加快开展，努力为赶超开展奉献最大份额；引导各级人大代表发挥强企、强村优势，心系群众，扶危济贫，带动相关企业、相关村共同开展。省人大代表、威龙葡萄酒董事长王珍海充分发挥企业的带动作用，共投入资金2800多万元，开展葡萄基地4万多亩，带动农户4000多户，为农民增收7500多万元。徐福镇充分发挥人大代表政治素质高、基层经验丰富等优势，组织局部市镇人大