2023年关于公共资源交易平台建设的一些思考叶主任.doc

关于公共资源交易平台建设的一些思考叶主任 XX市公共资源交易管理委员会办公室 党的十八届四中全会对公共资源市场化配置工作提出了新的要求。多年来，各地积极推进公共资源交易平台建设，深化公共资源市场化配置改革，在完善公共资源交易管理体制和运作机制、建立健全监督管理制度、拓展公共资源交易范围等方面做了大量工作，取得了明显的经济、社会和政治效益。当然在公共资源交易平台建设中还存在不少问题，笔者将近年来在工作中碰到的一些问题，特别是在操作层面的一些问题及由此引起的一些思考与大家交流。 一、关于公共资源交易管理的顶层设计问题 顶层设计不能回避法治建设与体制问题。十八届四中全会决定指出：法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有法不依、执法不严、违法不究现象比拟严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在等等。当前，公共资源交易市场以及行政执法过程中存在严重的政出多门、分头监管、管办不分、同体监督等诸多问题，这些问题很大程度上应当归结于行政执法主体分散化的弊端。在公共资源交易领域，同一类交易事项由不同的两部法律、两个部门标准和管辖的事例比比皆是，有的国家部委还特别强调相关的交易机构必须保存独立的法人地位，不得违法采取授权、委托，或者共同管理等方式，将监管职责交由其他机构行使，将组织专项检查，对清理和整改不落实、不到位的单位将予以通报。公共资源交易平台作为公共资源市场化配置改革中产生的新生事物，究竟应当如何建设没有一个统一的模式，各地的体制不一样，机构的名称不统一，职能有差异。经常出现上下机构不对应，政策性文件渠道不通，协调不畅的为难局面。“统一标准的公共资源交易平台建设的意见〞文件前后有好几稿，一直没有能够出台。而且不同的部门牵头的稿子从侧重面、力度上有较大的落差，很可惜业界反映较好的南昌会议的征求意见稿没有能够正式下发。 公共资源交易管理的顶层设计，关键是有一个好的体制。体制的问题无非是交易机构是否与行政主管部门隶属关系剥离，实现职能、人、财、物的整合；交易机构与监管部门的关系；监管是按国办发〔2022〕34号文件分散监管，俗称的“九龙治水〞，还是集中统一监管，集中统一监管有没有解决执法权、处分权等问题。其中，主要是监管体制问题。招投标活动作为共性很强的市场行为，对其监管不应该出现执法主体林立的局面，应当借鉴兴旺国家政府对招投标监管的成功模式，并总结国内各地探索改革的有益经验，进一步完善公共资源交易监管体制。 国家招标投标法实施条例第四条第二款明确：“县级以上地方人民政府 1对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定〞。说明中央已经注意到分散监管所带来的政出多门、推诿扯皮、同体监督等问题，考虑到地方人民政府的机构设置与国务院机构设置并不完全对应，且一些地方已经探索成立了行使集中监管职能的综合性招投标行政监督机构，因此作了相应的制度安排，授权地方政府探索新的管理模式，为地方人民政府行政监管体制改革留出了空间，奠定了综合执法的法律根底，整合各行业行政监督部门的监督执法职能已没有法律障碍。 公共资源交易管理体制的改革，从上到下有一个好的设计与模式，从上到下贯彻推进会比拟顺利，靠下面摸索探索，会有许多障碍，有时甚至会发生行政诉讼败诉而碰得“头破血流〞。因为这项工作直接关系到部门权力，而且对相关的招标人、投标人直接有利益关联，动体制是伤筋动骨、动人奶酪的事情，尽管业内的有识之士早已认识到了问题的症结所在，看到了集中统一监管的优越性，但要实实在在推进难度很大，各部门的认识高度不统一。十八届四中全会以后，在强调依法行政的今天，如果仍然要依在立法时就有部门化倾向的法，作为新生事物的综合管理部门可能会面临一种严峻的局面。 为此，我们认为必须通过由地方人大、政府重新修订地主性法规和政府规章的方式，调整政府有关部门的监督职责分工，整合各行业公共资源交易的监督执法职能，明确由公共资源交易综合监管机构对公共资源交易实施集中统一监管。必须在机构“三定方案〞中按照十八届四中全会的要求，做到分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗，强化内部流程控制。明确由公共资源交易综合监管机构履行指导、综合协调和集中监督本区域公共资源交易工作的职能。这种公共资源交易监管体制的改革，完全符合中央关于“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调〞的原那么，完全符合十八届四中全会决定中“有条件的领域可以推行跨部门综合执法〞的精神。有利于按照“政府引导市场、市场公开交易、交易标准运作、运作统一管理〞的原那么，推进公共资源市场化配置改革和统一标准的公共资源交易平台建设，切实加强公共资源交易的统一集中管理。 二、关于公共资源交易综合管理应当标准的重点问题 十八届四中全会决定要求对一些权力集中的部门强化对行政权力的制约与监督。对政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设要实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗、强化内部流程控制，防止权力滥用。招投标的根本原那么就是公开、公平、公正。我们在公共资源交易综合管理工作中，多年来一直在做标准的工作，强调招标工程严格按招标条件进场，强调进场以后严格按程序进行操作。标准的重点应当是容易出问题的有人为因素、有一定自由裁量权的环节。比方有的评标方法评标专家有一定的自由裁量权，所以专家的问题很敏感。现在完全做到了评标专家选聘在窗口“一机双屏〞公开进行，评标专家的产生全程由计算机自动选聘，在评标开始以前，综合管理部门、行业监管部门、业 2主、招投标交易效劳机构与代理机构没有一个环节能够看到专家名单。在制定软件时就要求： 1.任何环节任何机构与个人，在评标开始前都不能知道专家名单，专家名单程序设定上只能打印一次。 2.任何对效劳器的原始访问记录不得删改，以防万一有什么问题，比方黑客攻击等，可以查原因。 3.系统管理员、终端管理员采用密码。任何对效劳器访问终端实行麦克地址锁定，做到效劳器可识别终端，并对访问记录进行例行检查。在评标过程中规定对个别评标专家单项评分相差异常的，评标委员会负责人应当提醒并进行复核，评标专家坚持原评分意见的，应作出书面说明并独立承当责任。还实施了对专家评标水平评介的后评估制度。去年开始我们对评标实况除了录音录像，对实况视频进行直播，对招标人、所有投标人以及社会各界人士都开放，大家共同监督。最近我们还想把专家的评分情况，不公布专家的名字，但上网公布每位专家的打分情况。那么，下一步需要重点标准的是哪些环节呢。 我们认为仍然是容易出问题的有人为因素有自由裁量权的一些环节：在审查招标文件时1.对投标人投标资格的设定。 2.评标具体条款，特别是加分的条款、废标条款的认定与解释。虽说这些或多或少表达的是招标人甚至是制作招标文件的代理机构设定的量身定做的倾向性条款。但是作为审查招标文件的行业监管部门对所有招标人的招标文件是否掌握同一个标准，这里有自由裁量权。 3.对投诉的处理。特别是对业绩认定，对工程经理确实认，投诉的处理有较大的自由裁量权。这些都需要分岗设权、分事行权、分级授权、定期轮岗，强化内部流程控制。 三、关于我们工作的难点与要把握好的问题 在具体工作中，我们碰到的难点和需要把握好的问题有： 1.串围标与非法转包。在招投标市场有一个顽症，就是串围标的问题。综合管理部门可以通过一些措施，比方交易证制度、投标保证金统一收退，只允许投标保证金从投标人的银行根本帐户进出，全面推行招标资格后审，推行合理低价中标，推行采用技术标通过制的综合评估法评标，网上不记名出售招标文件，全面实行电子招投标，加强各个环节，包括银行解缴投标保证金环节的投标单位的保密，对遏制围标、串标能起到一定的作用。但是当前串围标问题仍然还很严重。有的领导往往把解决串围标问题的任务交给综合管理部门，其实综合管理部门解决不了，或者说没方法彻底解决串围标的问题。就是具有执法权、处分权的行政监管部门也难以解决。最简单的了解银行帐户投标保证金资金进出，银行不会提供相关资料。如果说这是一个招投标市场的病，生了十多年，而且毛病越来越重，那肯定是药方有问题，找的医生治不了这种病，我们是内科医生，动刀子是外科医生的事。招投标中的串围标是一种刑事犯罪，是刑法扰乱市场秩序罪中的一种。违法与犯罪是有区别的，我们最多只能管违法的查处，犯罪的查处应当由公安机关介入，由侦查经济犯罪的专门机关去查处。公安部门的侦查手段就多了，包括限制人身自由、查来往帐目等等。我们了解到的对串围标打击力度大的案例，基 3本上都是由公安部门查处完成的。当然作为招投标管理部门有责任、有义务提供案件的线索，当地一定要建立由公安机关参与的联席会议机制，分工合作，形成对串围标现象的严厉打击。 串围标与非法转包，前者肯定发生在招标之前，后者大多发生在招标之后，两者在工程建设实施期都会发生不履行合同约定、实际施工队伍变更的事实。其实作为招标人、作为对施工实行“旁站监理〞的监理单位一定会发现这个事实，但是木已成舟，大家往往熟视无睹，心照不宣。问题是为了标准建筑市场各方主体行为而专门设立的建筑市场监察队伍也很少对串围标、非法转包实施有效的打击，这不得不引起大家的深思。 2.管办别离与同体监督。有一种观点，为了做到“管办别离〞，应当把交易效劳机构与公共资源综合管理部门脱钩。在监管分散的体制下，这样做会让综合管理部门失去工作中一个重要的抓手。 管办别离是市场管理应遵循的重要原那么。所谓“管〞，指的是交易活动的行政监管；“办〞指的是交易活动的组织者与参与者，包括组织招标活动的招标人、招标代理机构、投标人和评标专家所从事的与招投标相关的一切活动。如果把市场看作是一个运动场的话，行政监管是“裁判员〞，招标人、招标代理机构、投标人、评标专家就是“运发动〞，而交易效劳中心只是提供交易活动场所的“运动场〞，交易效劳机构还算不上严格意义上的运发动。但目前许多人讲“管办别离〞仍然片面强调监管机构与交易效劳机构的别离，认为这样的“管办别离〞做到了运发动与裁判员的别离。这其实是对管办别离的一种误解。这种“管办别离〞看不清监管体制上仍然存在的“管〞与“办〞界限不清，监管职能与交易职能剥离不彻底的现象。如住建、水利、交通、城管等部门是相应专业建设工程招投标的行政监管部门，都设有专门的招投标管理处室或行业监管机构，但其部门领导往往是工程领导小组的负责人或建设指挥部的总指挥，这样就经常出现“裁判员〞和“运发动〞管办不分，“同体监督〞的情况，甚至出现“运发动〞是“裁判员〞的上级行政领导，由下级监督上级的现象。这才是体制上存在的最大的问题。 要解决管办别离、同体监督的问题，有的地方参照香港的做法建立了充当政府投资工程“大业主〞角色的建筑工务局，但这种模式仅仅解决了房屋建设方面的政府投资工程的管办别离问题，交通、水利等专业性较强的政府投资工程，建筑工务局承当不了“大业主〞角色。还有一种比拟彻底的解决管办别离、同体监督的做法就是国内合肥、海南整合各行业招投标的监管职能，明确由公共资源交易综合监管机构实施对公共资源交易的集中统一监管。 3.标前标中标后的联动。这是一个十分吸引人眼球的时髦的提法，但稍有不慎会造成讲究严格标准程序化操作的招投标的混乱及部门之间职责不清相互扯皮。笔者以为在信息化的大数据时代，把工程前期审批过程的数据，所谓标前的成果在标中得到广泛的应用，标中承当监管责任的招投标监管部门在前期主动 4介入效劳，辅导招标人了解招投标政策规定，制定一个好的招标方案，让招标人找到性价比最适宜的中标人作为合作伙伴，这些都无可非议。现在有的地方以标前标中标后联动的名义把标后工程实施阶段施工管理的一些职责，比方工程经理的到岗情况，施工员、平安员等重要岗位的人