2023年振兴东北的地区财税政策择取.docx

振兴东北的地区财税政策择取 内容提要。东北老工业基地的振兴，关键是重振重工业传统优势，同时培育接续产业。由于经济开展的区域性差异及重工业投资需求规模巨大，因而需要国家提供相应的财税政策支持。本文认为，我国应实行宏观与区域有别的财税政策，即总体上实施稳健的财税政策，而区域上选择性地实施积极的财税政策。 关键词：振兴东北区域性积极财税政策 一、实施振兴东北的区域性积极财税政策的可行性 由于我国地域辽阔，经济开展水平无法保持同步，所以在经济政策的战略选择上，应采取整体与区域既相互协调、相互促进，又讲求实效、彼此有别的政策取向。 （一）区域性积极财税政策与宏观的积极财税政策比较 1.实施范围不同。区域性积极财税政策仅实施于需要拉动经济增长的特别区域，如东北老工业基地。而我国以往的积极财税政策那么是在全国范围内实施，虽然也有优先开展某一区域的特点，但更加注重的是优先开展某一行业领域，如根本建设领域。 2.理论依据不同。由于区域性积极财税政策是一种财政支持政策，其主要作用在于提供公共物品和协调整个宏观经济的开展，因此，它的理论依据是公共物品理论。公共物品理论认为满足公共需要有两个系统：一是市场，二是政府。市场提供私人物品满足私人需要，政府提供公共物品满足公共需要。东北老工业基地振兴的一个现实障碍之一就是长期以来公共物品的缺乏。在东北地区实施积极的财税支持政策用以满足公共物品的供给，是振兴东北老工业基地的前提之一。 我国以往实施的积极财政政策并不完全是财政支持政策。虽然在实施近7年中，它顺应西部大开发战略和振兴东北老工业基地战略，并对这两个区域进行财政支持，但是它实施的初衷却是为了克服通货紧缩，刺激有效需求。因此，以往的积极财政政策的理论根底是有效需求理论。有效需求理论认为如果经济正处于严重的萧条时期，应实施扩张性财政政策，即采取“减收增支〞的方法，减收就是减税，增支就是增加政府开支和增加社会福利的方法。我国以往实施的积极财税政策主要是通过增发国债、扩大政府开支来刺激经济，而没有大规模地实施减税政策，因而还不能严格认为是扩张性财税政策，只能谓之积极的财税政策。 （二）在东北实施积极财税政策的可行性 1.政策连续性的要求。到目前为止，实施振兴东北老工业基地战略仅2年。国家推出的两批振兴东北的工程刚刚起步，扩大增值税抵扣范围的改革也只是初见成效，如果不能继续对东北地区采取财政政策倾斜，可能造成的后果是：（1）在建工程无法顺利完工，造成“半拉子〞工程；（2）振兴东北整体战略的搁浅。这将使东北老工业基地不能得到振兴，而且国家前期投资也将付之东流。因此，从政策的连续性考虑，还应该在东北地区继续实施积极的财税政策。 2.贯彻“有保有控〞方针的需要。我国宏观财政政策的转变是向中性财政政策的转变，其根本的政策含义是认为宏观经济运行态势变化之后，现阶段还不宜采取“全面紧缩〞的调控方法，既不能“不转弯〞，又不能“急转弯〞，而应当在稳健把握之下着力协调，在调减扩张力度中区别对待，把握“有保有控〞的原那么。政府资金使用的重点，应集中于国家开展规划确立的战略开展目标和农林水利、生态保护与国土整治、西部开发与东北老工业基地振兴的重点工程。 3.开展经验和现实财力的保障。改革开放以来，我国先后实施了沿海开展战略和西部大开发战略，积累了区域经济协调开展和财税宏观调控的珍贵经验。东南沿海地区在20年间成为中国经济的“隆起〞地带，西部地区gdp增长速度也明显加快。在实施区域经济开展战略过程中，国债投资、一般转移支付和专项转移支付、财政贴息、税收优惠等作为宏观调控的重要财税政策工具的使用日臻成熟。所有这些都是我国实施振兴东北老工业基地战略，采取积极财税政策可资借鉴的珍贵经验。此外，我国经济的快速开展和税收收入的超额增长也为振兴东北，实施区域性积极财税政策提供了可供操作的现实财力空间。 4.消费型增值税制度的示范效应良好。东北老工业基地的固定资产更新财力缺乏问题，是制约经济振兴的关键问题之一。扩大增值税抵扣范围试点的实行，一方面为试点的八大行业的固定资产更新补充了资金；另一方面还对全国有示范作用，而且在吸引区域外资金流向方面起到了良好的导向与示范作用。 二、区域性积极财税政策的制度安排 为了有效地实现东北老工业基地的振兴，在实施区域性积极财税政策时应有所侧重，点面结合。“点〞即政策支持的行业领域：“面〞即政策支持的地区区域。 （一）扩大财税政策的支持范围 1.应加大对资源型城市的政策支持力度。从东北地区的实际情况看，主要分为四种类型：一是综合性工业城市，如沈阳、哈尔滨、长春等工业城市；二是煤矿、石油城市，如阜新、鸡西、大庆等资源型城市；三是森工林区，如伊春及其他林业局等；四是农村地区。前两类主要是工业城市，后两类主要是农林地区。从国家财政支持的区域来看，近2年来对东北地区的财税政策支持主要倾斜在上述的前两个区域，即综合性工业城市和资源型城市，其中以综合性工业城市享受到的优惠最多。资源型城市那么由于资源禀赋原因，直到21世纪初还承担着国家方案任务，一直处于为国家；宏观经济开展作奉献的地位。据统计仅XX省自1952年以来，由于初级资源品的低价调出与工业制成品的高价调入，形成的价差奉献多达7000亿元，而国家对该省的预算内投资缺乏其奉献额度的1／4.又因其；③产业进入壁垒较高，非国有经济进入难度较大，要实现资源型城市的振兴，国家财税政策方面的支持至关重要。 2.应重视对根底产业的政策支持。国家对东北农村地区的支持主要是使用财税政策，即减免农业税；对东北林区的财政支持主要是继续落实天然林保护工程资金。然而，这些政策和资金对森工林区和农村地区的支持作用远未到达“振兴〞的目的。对于今后财税政策支持区域的把握，我们认为应该向森工林区和农村地区做进一步的倾斜。东北老工业基地的振兴是全面的振兴，不能片面地理解为对传统工业城市的振兴。前期支持工业城市的财税政策有利于迅速拉动东北的经济增长，但要使经济向深度开展，财税政策必须惠及森工林区和农村地区，当然也包括资源型城市。 （二）合理安排财税政策的支持重点 已实施的财税支持政策主要是加大了对东北的装备制造业、高新技术产业的扶持力度。如首批振兴东北老工业基地的20230个国债工程中，XX省的52个工程都是围绕先进装备制造业和原材料基地两个主题，总投资442亿元；2022年国家还启动了高新技术产业开展专项60个工程，总投资56亿元，截至2022年底，国家共下达国债工程贴息资金8亿元，安排东北高新技术工程118项。毫无疑问，装备制造业和高新技术产业都是拉动东北经济的增长点，东北经济的腾飞要靠这些优势工程来带动。但是，东北老工业基地的振兴从长期着眼，还需要解决一些根底的瓶颈问题，以便从根本上全面振兴东北地区。具体来说，新一轮的财税扶持工程应更加侧重以下领域： 1.减轻企业与地方的历史包袱。东北老工业基地振兴的一个重要内容就是国有经济的战略性调整。由于东北地区国有经济的比重高，形成时间长，这种调整需要非常高的体制转型本钱，这就需要政府的投入，以帮助企业减轻或甩掉历史包袱。为此，建议国家设立东北老工业基地调整改造基金，专项用于东北地区衰退产业的退出、接续产业的培育，以保证稳定的资金来源和渠道。 2.完善社会保障体系。东北地区的社会保障问题与企业的历史包袱问题紧密相关，且形势依然严峻。以XX省为例，到2022年末，全省下岗失业人员累计超过20230万人，全省离退休人员20235万人，每年养老保险基金收支自然缺口近30亿元，全省城镇纳入动态管理的“低保〞对象149.7万人。未来5年城镇约有230万下岗失业人员和新生劳动力需要就业，农村约有200万充裕劳动力需向城镇转移。另外，东北地区的失业保险金也远低于全国平均水平。因此，需要国家加大对东北地区社会保障政策的支持力度，解决社会保障支出缺口巨大的问题，使社会保障制度成为社会的稳定器，为振兴东北创造良好的环境。 3.生态环境的保护与建设。东北地区作为我国重化工业的基地，过去一直没有重视生态环境的保护，生产粗放、污染严重、资源消耗大。作为世界三大黑土带之一，东北大平原的黑土在近半个多世纪以来，有2／3的耕地存在严重的水土流失，黑土层已由原来的60厘米～70厘米厚减到30厘米左右；在中南部地区，特别是辽宁中部城市群地区，钢铁、冶金、采矿、石油化工等产业集中，长期以来“三废〞治理的欠账较大，未经处理或处理未达标的城市和工业废水大量流入农业地区，使一些农业土地受到严重污染；而在约占东北大平原面积1／3的西部，与科尔沁沙地相邻接，生态环境脆弱，分布有总面积达200万公顷的风沙土，320万公顷草场已有80％以上的面积严重退化；还有，因大规模农业开垦，使东北大平原湿地面积急剧减少，湿地的生物种类已减少了25％。因此在财税政策上，除了扩大国家财政对环境保护和治理的投入规模，还可在东北开征生态税收，以配合财政政策，调整产业布局。 三、区域性积极财税政策策略 我国实施了近7年的积极财政政策，在对整体国民经济开展作出积极奉献的同时，也带来一些负面因素和潜在风险。在东北实施区域性积极财税政策时，需借鉴国际成功经验，尽量躲避可能出现的风险。 （一）财税政策实施过程中需考虑的问题 1.国债资金的投资效率。由于国债资金配置存在严重的方案经济色彩，需防止预算软约束在国债资金的安排使用中可能造成的浪费和低效率现象。如由于国债工程前期准备工作缺乏，不能按时开工和竣工而造成国债资金闲置；或者由于国债工程设计、施工出现严重失误，致使工程量大增，拖延工期或形成半拉子工程等失误浪费现象。 2.对民间资本的挤压效应。东北老工业基地经济增长乏力的一个重要原因就是，国有经济比重过大，缺乏市场活力。据统计，东北地区的国有企业大体上占企业总数的70％左右。前期振兴东北的国债工程主要是加大对国有企业的扶持，这就有可能对民间资本产生挤压效应，而民营经济比重过低，会导致市场化程度低，经济开展内在动力缺乏。 3.经济结构矛盾。东北地区现有的经济结构矛盾主要有二：其一，收入分配和消费结构性失衡。不同行业、地区间职工的收入差距在拉大。1998年以来农林牧渔业总产值没有实质性增长，农村和林区居民的收入水平提高缓慢。其二，地区经济开展仍不均衡。虽然加大了财政转移支付力度，但国债工程的安排更多地集中在大城市，使得区域不平衡状况更加严重。 4.国际成功经验的借鉴。东北地区的老工业根底（辽宁起始于1894年的京沈铁路时期；黑龙江起始于抗美援朝XX省北迁工程及“一五〞时期国家重点建设工程；吉林起始于“一五〞时期国家的9个重点建设工程），主要是以资源为依托形成的重工业格局，其特点与德国的煤炭主产区鲁尔区和法国的铁矿主产区洛林区有相似之处，都是依托自然资源兴起的老工业区。鲁尔与洛林的振兴均借助于国家的政策支持，如法国政府对洛林地区实行3万法郎以上的生产性新设备投资给予30％的补贴、效劳性设备给予20％的补贴等，其成功经验值得借鉴。 （二）有效实施区域性财税政策的策略 为了能够防止积极财政政策实施可能造成的不利后果，我们总结了两条策略性主张，以求能够更有效地实施振兴东北的区域性积极财税政策。 1.建立省以下的转移支付制度。我国现行的转移支付方法均在中央和省一级进行，对省以下的转移支付制度没有明确规定。东北地区不但整体上较东南沿海地区落后，而且在一个省内也存在较大的地区差距。在这种客观现实条件下，随着公共财政的逐步建立，分税制的不断完善，建立完整的省以下的转移支付制度就显得非常迫切。省以下的转移支付制度应在考虑本省实际情况的根底上，在财政管理体制目标范围内，尽量与中央对地方的转移支付制度相协调。