2023年新中国70年公共服务财政支出的变迁.docx

优质文档 新中国70年公共效劳财政支出的变迁 翻开文本图片集 （） 新中国成立70年来，我国公共效劳财政支出经历了统收统支财政体制时期、包干制财政体制时期、分税制财政体制初建时期、公共财政体系的构建时期、公共效劳型财政制度建设时期五个阶段的变迁，通过对每个阶段公共效劳财政支出的统计数据、相关政策和效果进行分析和评价，可以看出我国公共效劳财政支出不断优化的五个特征：总量增加、结构优化，均等化效应不断增强，各级政府的责任更加明晰，使用方式更加多样，绩效不断提升。未来中国公共效劳财政支出要进一步加大支出规模，建设公共效劳型政府;进一步优化支出结构，补齐公共效劳短板;进一步减少支出差距，促进公共效劳均等化;进一步提高支出绩效，促进公共效劳有效供给。 （关键词） 公共效劳财政支出;政府职能转变;效劳型政府 （中图分类号）F812 （文献标识码）A （文章编号）2096—0921（2023）06—0082—13 （作者） 张序，四川省社会科学院管理学研究所研究员，四川成都 610072 王娅，四川省社会科学院公共政策与公共管理硕士研究生，四川成都 610072 刘米阳，四川省社会科学院公共政策与公共管理硕士研究生，四川成都 610072 一、引言 公共效劳是指公共部门为了直接满足公民根本的公共需求，生产、提供和管理公共产品的活动、行为和过程。公共效劳的特征是使用公共资源或慈善资源，维护社会公平，保障人民福祉，表达公共利益。公共效劳的外延一般包括公共教育、公共卫生与根本医疗、社会保障与社会救助、住房保障、就业效劳、公共文化、公用事业与公共设施、公共体育与休闲、国防与公共平安、环境保护与生态建设、科学技术普及推广等。虽然我国政府正式使用“公共效劳〞是在2001年，但在中华人民共和国迄今70年的历程中，公共效劳的开展都是新中国开展的重要组成局部。公共效劳的主要供给主体是政府，主要由人民纳税形成的政府财政收入是公共效劳的最大筹资来源，世界各国皆是如此。 政府财政方面的重要概念指向公共财政。根据张馨的定义，公共财政是指国家（政府）集中一局部社会资源用于提供公共产品的分配活动或经济行为，是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制，它主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失灵〞缺陷。公共效劳财政支出（以下简称“公共效劳支出〞）就是公共财政支出中用于公共效劳的局部。在当今兴旺国家，公共效劳支出普遍占到GDP的三分之一和政府总支出的三分之二以上。公共效劳支出所占的比重是反映一个国家公共效劳能力和水平的主要指标。 新中国成立70年来，我国公共效劳的开展取得巨大成就。由于公共效劳具有非排他性和非竞争性特征，其供给必定离不开国家公共财政。改革开放前，我国实行方案经济，强调国家分配，公共效劳支出受到“国家——单位〞模式福利保障体系的影响，对根本公共效劳的支出主要集中在城镇，在这个时期城镇职工享受着就业、住房、医疗、教育等各项福利，而农村居民依托集体经济支出仅初步解决根本公共效劳保障，农村的公共效劳水平远低于城镇。改革开放后较长一段时间，我国公共效劳支出占比没有较明显增长，甚至有时还出现下降，市场机制在公共效劳供给上代替了一局部财政支出，同时国家财政支出以GDP增长为中心形成“经济建设财政〞，政府公共效劳支出职能弱化，产生了一些负面结果。1998年后我国提出建设公共财政，财政的公共效劳属性开始增强。2002年以后，公共效劳被明确为政府四大职能之一，公共效劳支出增势更为显著。特别是党的十八大以来，我国公共效劳支出占比不断提高，供给范围逐步扩大，根本公共效劳均等化成效日益显著。 二、新中国70年公共效劳支出的演变 公共效劳的供给主要依靠政府，需要财政的保障，要提升公共效劳水平就需要加大财政投入。根据我国财政体制改革的推进和财政统计指标的变化，可以将新中国成立以来的公共效劳支出变迁历程划分为五个阶段进行分析。 （一）统收统支财政体制时期 1949～1977年改革开放前为统收统支财政体制时期。这一时期我国实行方案经济体制，财政的主要目标是为國家的经济和政治效劳。在这一阶段，公共效劳供给体制高度集中。在城市，国家通过统收统支的财政体制，利用“单位办社会〞的方式让企事业单位为本单位员工提供一局部公共效劳，企事业单位的公共效劳经费由国家划拨。在地方建立学校、医院等事业单位，由财政支撑其建设和运行，提供一局部公共效劳。而农村的公共效劳主要是政府提出供给的方案、目标，主要由集体经济力量筹措经费，国家财政对农村公共效劳的资金支持很少。这一时期通过财政方案和指令，包括农民在内的大多数劳动者享受到了低水平的公共效劳，在一定范围内也大致实现了公平供给。 1950～1992年间的财政支出按国家职能分类，选取统计指标中的“社会文教费〞代表这一时期的公共效劳支出。1950～1977年的数据来源为1992年中国财政年鉴。如图1所示，新中国成立以来公共效劳支出不断增长，从1950年68.05亿元，占财政总支出的11.09%，到1977年到达874.46亿元，占财政总支出的13.66%。期间，1961年公共效劳支出占总支出的比重到达最高，达17.2%。 改革开放前近30年的公共效劳支出比重总体呈波动态势，但均在20%以下。1950～1957年期间公布了局部有关城市公共效劳供给的法律和条例，针对工人的福利和劳动保障作出了规定，公共效劳支出持续增长。到“大跃进〞时期，公共效劳支出也出现跃进，从43.54亿元迅速增长到86.95亿元。1960年以后对公共效劳供给进行收缩和标准，公共效劳支出开始下降。“文革〞时期公共效劳也受到影响，支出不断减少，到“文革〞后期才开始上升，1975年公共效劳支出突破百亿元。 由图1可以看出，这一时期经济建设支出占财政总支出的比重较大，总体在50%以上，最高到达71.57%，因此我国改革开放之前的财政性质属于“建设型财政〞。加上军事、援外等开支较大，公共效劳支出所占比例相应较低，导致公共效劳供给工程少、水平低、覆盖面小。此外，公民享受公共效劳支出的差异较大，除了农民从公共效劳支出中获益较少外，城市居民是否具有国有机关企事业单位人员身份也决定了受益的多少。不同单位、不同地区员工之间也存在着不均等。 （二）包干制财政体制时期 1978～1992年为包干制财政体制时期。这一时期市场化改革开始进行，传统公共效劳供给模式逐步解体。针对“管得过多，统得过死〞的体制问题，改革开放初期中央开始放权让利，大力调动地方积极性，财政体制从“一灶吃饭〞变为“分灶吃饭〞，即包干财政。随着1980年开始向地方下放财权，同时也将一局部公共效劳事权下放。这一时期，国有企业开始探索公共效劳与生产经营的别离。在农村，由于家庭联产承包责任制的推行，集体经济对农村公共效劳的支撑能力减弱，国家为此通过向农民增收“统筹款〞和“提留费〞来为农村教育、医疗和公共设施等公共效劳筹资。 改革开放之后，随着经济的迅速开展，财政支出也大幅增长。本阶段的数据来源为1992年中国财政年鉴。仍然以“社会文教费〞代表公共效劳支出，可以看出公共效劳支出也随之增多，占总支出的比重在1983年超过20%。1978～1992年间公共效劳支出、财政支出和名义GDP的年增速总体介于10%～20%左右，公共效劳支出增长速度普遍高于财政支出增长速度，财政支出增速波动较大，在1980和1981年出现负增长，虽总体上涨，但滞后于名义GDP的增长。 面对“文革〞中公共事业受到严重破坏、公共效劳严重短缺的情况，1978～1984年间国家以教育和医疗卫生领域为重点，恢复和整顿改革开放初期的社会事业，1978年公共效劳支出超过100亿元。随着1977年8月高等教育恢复全国统一招生考试，1979年国家用于教育的支出到达101.41亿元，1984年突破200亿元，1980年教育支出占财政总支出的比重超过10%。该阶段很大程度上沿袭方案经济时期政府主导和分级承担的公共效劳供给模式，同时开始允许个人和社会组织参与特定领域的根本公共效劳供给。这一时期公共效劳支出持续增长，1992年到达792.96亿元。 （三）分税制财政体制初建时期 1993～1997年为分税制财政体制从建立到稳定时期。随着改革的深入，包干制财政体制的弊端逐渐显露，特别是中央财政收入恶化，调控包括公共效劳在内的各项经济社会事务支出的能力严重缺乏。因此，1993年党的十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制假设干问题的决定中提出，按照统一税法、简化税制、公平税负和合理分权的原那么，推进分税制改革，构建与社会主义市场经济相适应的财政体制。 1993开始，财政统计口径发生变化，支出指标细化，笔者选取文教科学卫生事业费、教育费附加支出、抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出四项之和来代表公共效劳支出进行分析。如表1所示，这一阶段公共效劳支出突破1000亿元，攀上2000亿元，与财政总支出的增速保持了同步，占财政总支出的比重越过20%，但比重数年间变化不大，没有明显提升。 1995年我国开始别离国企的公共效劳职能，同时着手进行社会保障制度、住房保障制度、就业效劳制度的建立、完善或改革。农村那么开始探索建立社会养老保险和最低生活保障制度，改革農村合作医疗制度。这一时期，随着市场经济改革大潮的奔涌，为提高支出效率，改革体制机制，局部地区的局部政府公共效劳被推向市场，政府支出相应减少。虽然由此使公共效劳供给的浪费和低效得到整治，但也使公共效劳支出的公平性和均衡性受到影响，出现“乱收费〞“乱摊派〞等现象，城市职工和农民享有的公共效劳水平有所减弱、个人和家庭负担有所加重。 1993年中共中央、国务院印发的中国教育改革和开展纲要提出国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例在2000年末到达4%的目标。这是各类公共效劳中最早对财政支出比例提出明确要求的，但到达的时间比原目标推迟了12年。 （四）公共财政体系的构建时期 1998～2022年是我国公共财政体系的逐步构建时期，财政的公共性通过公共效劳支出比重的不断提升而不断增强。 改革开放初期，由于开展的需要，政府更多地把精力放在追求经济增长的速度上，政府财政也更多地效劳于以GDP为中心的经济建设，财政支出多用在支持企业产业开展、建设根底设施和维持公共机构运转上，形成了“建设财政〞“吃饭财政〞的局面。随着方案经济逐渐被市场经济所取代，市场对资源的配置作用开始显现，人们越来越意识到，政府的定位不再仅仅是经济资源的宏观调控者，更是公共效劳不可替代的提供者。与市场经济体制和政府公共效劳职能相适应的财政体制正是公共财政。1998年12月15日，在全国财政工作会议上，国务院副总理李岚清首次从政府的角度提出了要“积极创造条件，逐步建立公共财政根本框架〞。自此我国开始确立以建立公共财政体制为目标的财政改革方案，财政的公共效劳特性越来越明显。在2001年公布的国家“十五〞规划中，我国政府首次提出“公共效劳〞的概念。2002年中央又明确了公共效劳作为政府四大职能之一。2003年中共中央关于完善社会主义市场经济体制假设干问题的决定要求“国家新增教育、卫生、文化等公共事业支出主要用于农村〞。2022年公布的国家“十一五〞规划首次提出了“根本公共效劳均等化〞任务，明确“公共财政配置的重点要转到为全体人民提供均等化根本公共效劳的方向，合理划分政府间事权，合理界定财政支出范围〞，公共财政预算安排的优先领域是各类公共效劳。2022年中共中央关于构建社会主义和谐社会假设干重大问题的决定提出：“健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共效劳领域。〞公共效劳地位的不断提升和对公共财政保障作用的愈发重视，使财政支出中公共效劳的比重越来越大。 本阶段数据由1999～2023年中国财政年鉴整理得到，其中公共效劳支出的计算口径同表1，GDP增速为年可比价名义增速。从这一阶段的数据来看，实行分税制财政体制之后，中央财力大为好转，但省以下三个层级仍然按照包干与分成形式处理。局部地区的财力不能有效保障地方政府对公共效劳的支出，