2023年城管执法工作深层思考.docx

城管执法工作深层思考 各地在针对街头“乱摆卖〞的执法过程中，屡屡出现报端的暴力抗法与暴力执法以及由此导致的冲突与伤亡，给城管执法工作带来了巨大的压力。如何才能摆脱这一城管执法工作中的困局，需要我们运用细致的分析和理性的判断，对这一现象进行深入剖析。 “乱摆卖〞现象剖析 （一）“乱摆卖〞特征剖析 通常来说，“乱摆卖〞主要指未经政府管理部门批准（许可）擅自占用道路（马路）、露天广场、小区等公共场所（地方）摆卖东西的经营行为，是政府对街头无证经营现象的统称。老百姓那么称之为“摆地摊〞或“走鬼〞等。自1992年全国创立国家卫生城市以来，“乱摆卖〞正日益成为各地城市管理工作上水平、上档次面临的顽疾。 1、“乱摆卖〞的类型划分 2、乱摆卖的开展特点 全天候摆卖 一般地讲，从早上5点多开始，就有小贩开始摆卖肉、禽、鱼、菜等农产品；进入上午、中午到下午多种小贩陆续上街摆卖；一般摆卖生果的小贩晚至黄昏九点左右收摊，但此时烧烤档开始占道摆卖，一直摆至凌晨五点钟收摊。 全方位摆卖 只要执法一放松，乱摆卖者什么地方都摆，从繁华的闹市区、大马路到较为安静的居民小区，城中村均可见到乱摆卖的身影。 流动性强 乱摆卖的又一特点是流动性十分大，城管执法打击东边，他们会在西边出现，打击西边会跑到东边，一般不固定在一个地方摆卖，哪里打击不够严厉就到哪里去摆卖。 参与人群分布广泛 从2023多岁小孩到高龄老人；从文盲到大学本科；从汉族到各少数民族；从本地到外省市；“乱摆卖〞的人员无论年龄、学历、民族或户籍，分布十分广泛。 由个体向团伙化开展 为抵抗城管的执法，乱摆卖已由过去个体单枪匹马摆卖逐渐向团伙化方向开展，该团伙组织严密、分工细致，有负责进货的、有负责摆卖的、有负责与执法者对抗的等等。 （二）“乱摆卖〞的成因 “乱摆卖〞作为一种特殊的经济现象，由来以久。各个时代各有其不同的成因。自古以来，“乱摆卖〞作为一种销售方式一直没有停止过。比方，早在我国宋朝，“乱摆卖〞就已存在。据资料记载，在宋朝称“乱摆卖〞为“侵街〞，宋法规定凡人“侵街〞要处分“杖打七十大板〞，如此严厉的处分在当时也未能铲除“乱摆卖〞（清明上河图中所描绘的情景很好地佐证了这点）。就在我国建国后的文革时期，在把商品经济视为资本主义尾巴进行严格批判的当年，“乱摆卖〞也未曾消失过。今天，在法制十分健全，人口素质相对较高，封闭性管理较好，处分同样严厉的香港，“乱摆卖〞一样时有发生。 从我们城市身处的现实环境看，一方面不断有新的乡村人口流进城市以“乱摆卖〞为生；另一方面城市本身总会有些市民因失业或因经营失利等原因导致生活困难，从而选择这一谋生道路。这说明了“乱摆卖〞作为一种长期存在的社会经济现象难以从根本上消除，我们对此不能“掩耳盗铃〞，更不能有铲除“乱摆卖〞的“乌托邦〞梦想。 当前城市“乱摆卖〞的产生根源主要有以下几个方面： 1、居民消费 一方面，城市商贸流通的规划布局不尽合理，居民社区建设与商业配套相脱节，局部居民点周边的商业环境长期处于欠兴旺状态； 另一方面，城市的商贸业开展贪大求新，各类中心、广场比肩而立，面貌雷同，商业环境的多样化和多层次化明显缺乏，无视了居民的根本生活需求； 路边的小商品、副食品等摆卖在一定程度上满足了局部居民对于根本生活的消费需求，从而获得了市场空间。局部居民贪图廉价的心理更进一步促成了“乱摆卖〞市场的形成。 2、谋生需求 “乱摆卖〞由于本钱小、没有技能门槛甚至可以逃避税费，成为不少离乡进城谋生的农民不多的生计选择；同时局部因失业下岗、经营失利或其他原因导致生活困难的城市居民也把它作为一种过渡选择。 3、谋取暴利 这种“乱摆卖〞呈现出组织化、规模化的特点；此类乱摆卖的目的不再是单纯的养家糊口谋生，而是带有明显的暴利企图。这是当前城市“乱摆卖〞中较为突出的现象，也是“乱摆卖〞屡禁不止的重要根源之一。 4、季节性农产品销售 一些农村的瓜农、果农季节性地进城摆卖农产品。比方不少地方有农民进城卖西瓜，新疆维吾尔族在葡萄等水果成熟季节到全国各地叫卖葡萄干等等。 5、其他 如创业尝试，作为第二种职业增加收入等。 “乱摆卖〞的治理意义 （一）与“乱摆卖〞直接相关的城市治理表层问题 占道烧烤等摆卖行为造成了严重的食品卫生和环境卫生问题； 在狭小热闹的市区占道摆卖造成的交通拥塞、极易导致交通肇事等事件； 围绕居民小区，或社区内的乱摆卖侵扰了居民正常的生活环境； 逃避工商税务部门管理，逃避工商、税务等各项税费的行为破坏了公平的市场竞争环境； 伪劣、侵权和短斤少两等侵害消费者权益； （二）“乱摆卖〞映射出的城市治理深层问题 “乱摆卖〞从表象看，只是路边无证摊贩的杂乱无章的摆卖行径。但是，从城市治理的角度看，“乱摆卖〞的出现真实地映射出城市开展和城市治理工作中存在的错综复杂的深层问题。 1、城市二元结构带来的治理盲区 近年来，随着各地城市化进程的加速推进，城市与村落相互包裹的现象日益突出，城市二元治理结构导致的许多管理问题日益浮现，也为大局部的“乱摆卖〞人群的在城市的立足生息提供了适合的空间。对该类人员特别是外来人口的数量和结构变化难以做到有效的监督和调控。 2、城市规划水平局限形成的布局缺憾 长期以来，城市规划建设上未注重以人为本的工作考量，在城市商贸体系和城市交通体系的规划布局上留下了诸多缺憾，存在着相当多的空白，客观上为广阔城市居民解决根本的日常生活需求、解决出行购物的便利等设置了障碍。 3、城市商贸业开展取向导致的结构性供应缺乏 城市商贸业开展普遍存在着贪大求全、追求档次的开展趋势，城市商贸流通保障体系更多地依赖大型卖场和大型供应商，对普通居民的中下层次消费需求考虑缺乏，在政策上没有对相关业者给予适当的倾斜，客观上造成了对于居民中下层次消费的结构性供应缺乏。 4、城市行政管理体制的缺陷 城市行政管理体制长期以来在制度设计上缺乏统筹，表达在一些热点、难点或新事物的管理上，各部门在管理界限、管理职责、法律后果上存在的设计漏洞。特别是在处理“乱摆卖〞等一系列问题上，“各司其职〞演变成了没有制度约束的“各自为政〞，处理“乱摆卖〞在一定程度上成为城管执法部门的“独角戏〞。 （三）“乱摆卖〞的治理意义 1、“乱摆卖〞的治理是城市治理架构的重新梳理和完善 “乱摆卖〞是城市治理乱象的一种综合反映，其所涉及的城市治理的深层问题如果得不到有效缓解，“乱摆卖〞的治理只能是停留于阶段性、区域性的短期政绩，长期根治只能是一种主观意愿。因此，治理“乱摆卖〞实质是对城市经济社会结构、城市的规划建设、城市行政管理体制等的重新梳理和完善。 2、乱摆卖的治理是营造良好市容环境和市场环境的重要保障 治理“乱摆卖〞将在很大程度上改善市容环境，保障道路通行不受阻碍，保持良好的市容卫生状况。治理“乱摆卖〞有助于维护市场秩序、将各项商业活动纳入政府相关部门的有序管理，确保公平交易、公平竞争的市场营商环境，确保消费者获得根本的权益保障。 城管执法部门在“乱摆卖〞治理中面临的主要问题 （一）执法权与生存权的矛盾 任由“乱摆卖〞自由开展，是任何一座城市都不愿看到，也是任何一座城市所无法承受的。但是，当前我们仍然处于经济的转轨时期，经济开展不平衡，城乡经济差异显著等现实问题在相当长的时间里仍将持续。基于这样的根本国情，在目前处于开放式管理的城市彻底消除“乱摆卖〞是难以完全做到的。 从解决一局部城市居民或进城农民的根本生计这一角度看，“乱摆卖〞这种灰色经济也确实发挥了一定的作用。在我们还无法通过城市再就业方案或新农村建设等措施，相对完善地解决局部城市居民和局部农民的生存、开展需要时，能否剥夺这局部人群的“生存权〞就成为执法所必须面对的困境。在一无资金、二无技术、就业渠道有限的现实状况下，从事“乱摆卖〞往往成为这局部人群的唯一出路。 这种现状，客观上决定了对“乱摆卖〞既要治理，又不能治死。治理“乱摆卖〞演变成了“执法权〞与“生存权〞的矛盾。决定了城管执法部门在治理“乱摆卖〞工作上的巨大难度。 有经济学家预测，伴随城市化进程的加速，到2023年我国还将从农村转出约3亿人口，如此庞大的人群，没有多少资本和技术门槛的摆卖会成为其中相当一局部人口的必然选择，“生存权〞与“执法权〞的矛盾将更加剧烈。 （二）“堵〞与“疏〞的矛盾 在许多涉及群众利益和城市管理需要相冲突的问题上，经常需要采取堵疏结合的方式，化解矛盾，引导问题向各方共赢的局面转化。但是，对于“乱摆卖〞的治理始终难以在“疏导〞方面获得突破。 当前，国内很多城市都尝试解禁“乱摆卖〞，但实质性的成功解禁几难实现，某些城市的开放局部马路市场或者开放露天集市等“疏导〞措施并未从根本上解决“乱摆卖〞问题。 为何当前很多城市都无法实施有效的“疏导〞措施呢。这是我们的国情决定的。有不少专家、学者没有充分考虑到我们的国情，要学习纽约、巴黎、首尔、东京、尤其是新加坡、香港的疏导经验，提出国内的城市也可设立小贩中心等方法对“乱摆卖〞者进行“疏导分流〞。事实上，我们且不谈纽约、巴黎、首尔、东京等城市均是世界兴旺国家的中心城市，也不把新加坡看成一个国家，我们仅把新加坡、香港看成两个城市，根据其开展史，我们可以看到，在当年经济欠兴旺时期，这两个城市的乱摆卖现象不说成行成市也是屡见不鲜的。现在少了（并不是销声匿迹），一方面是得益于经济开展了，许多乱摆卖者不再需要以街边摆卖为生，只有在此时，有限的摊位才能满足数量有限的乱摆卖者入驻的需要（人口相对稳定，乱摆卖者相对稳定）；另一方面，城市治理各项深层次问题（如二元结构、规划建设、商贸建设，行政体制等）已得到逐步完善。相反，当前我国经济欠兴旺，如果对乱摆卖不加治理限制，乱摆卖者的队伍将是不断增加的，其结果将是任何一座城市都无法承受的；正因为面对庞大的乱摆卖队伍，所以任何一座城市仅靠一些路段有限的时段、有限的档位是无法满足所有乱摆卖者的需求的；事实上，且不谈有限的档位难以满足无限的乱摆卖者的需求，单从乱摆卖者占用公共场所（不管是马路边或者小区空地等其他城市空间），未交任何工商管理费及税费这个事实考虑，对乱摆卖开禁本身就会助长扰乱市场秩序，破坏公平竞争的市场营商环境的行为的泛滥，对租用固定场所经营商户的经营必然造成较大的冲击。有些人可能建议可向乱摆卖者收取一定的工商管理费、税费以及占用公共场所费。对此，单收工商管理费或者税费，不公平自然没有解决，全额收绝大多数乱摆卖又是不愿接受的。因此，在政策层面，对乱摆卖者开禁是难以实现的。这就是至今很少有哪座城市能公开宣称马路解禁的主要原因。 只能堵无法疏的困境，注定了有限编制的“正规军〞面对无限充实有生力量的“游击队〞，简单的围堵已经成为一场城管执法部门为之疲于奔命的消耗战。 （三）局部市民消费需求与局部市民投诉治理的矛盾 一方面，“乱摆卖〞的出现客观上满足了一局部市民对于低层次消费的需求，许多市民为了就近解决肉、菜、日杂等根本生活供应，许多低收入人口为更节约地规划生活，都可能成为“乱摆卖〞的消费群体，局部市民贪图便利，导致了“乱摆卖〞与局部市民在利益上的相互照应，也博得了局部市民的同情。这使得对“乱摆卖〞进行城管执法时，局部市民站在“乱摆卖〞者一边，