2023年我国政府预算制度的演进与发展走向.docx

我国政府预算制度的演进与开展走向 林娜 关键词：预算制度;预算绩效;预算法;预算监督 中图分类号：F21     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2022）05-0061-08 預算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法〞。作为一种制度，预算要求民主、公开、透明、绩效与问责。我国的政府预算制度肇始于晚清，民国时期有所开展，制定和公布了一些法律，但是大局部预算制度变革并没有得到真正的执行。新中国成立70年来尤其是改革开放40多年以来，我国财政预算制度不断开展完善，已日趋成熟，对我国法治政府建设起到了巨大的推动和支撑作用。同时也应看到，进入新的时期，我国的社会主要矛盾已发生根本性变化，全面深化改革要求财政预算制度改革进一步向前推进。当前我国预算管理实践与预算法的原那么规定存在着某种制度性冲突（尤其是基层政府的政府预算），需要构建更加公开、透明、绩效管理与问责机制更为有效的政府预算制度，以确保政府预算的法定性、预算边界的清晰性、预算编制的科学性、预算执行的有效性、预算信息的畅通性和预算监督的健全性。 我国的预算法于1994年3月由第八届全国人民代表大会第二次会议通过，1995年1月1日起施行。经过社会各界20年的讨论，终于在20年后完成首次修改。在预算法修改正程中，一直存在着“管理法〞与“控权法〞两种思路的交锋。争论的实质，其实是对预算法根本价值、法律定位和作用的不同认识。[1]这是因为过去我国还没有提出公共财政改革的目标，对预算民主和预算法治也没有充分的认识，过于强调预算对宏观调控的作用，而无视了对政府收支权力的监控功能。[2]在现实中，政府预算是我们落实依法治国的“突破口〞，是法治政府建设中非常重要的一个环节。 一、预算是整个社会资源配置的主导机制 从全球看，政府预算制度起源于英国，是现代财政管理的核心。从它产生的历史过程我们能够看出，13世纪初开始萌芽，最终确立下来是在18世纪末，中间经过了五六百年的时间。它本来是指英国财政大臣向议会报告时装放财政方案书的皮囊，后来就专指其内的财政方案。预算是指一个国家原那么上于一个会计年度内以收入与支出为中心所订立的财政方案，经立法机构议决而成立，授权并要求政府执行义务的一种制度。 政府的预算方案构成预算执行以及经济执行的根底。预算案是以具体数字来记载政府机关维持其正常运转和执行各项施政方案所必需的经费，每一年度实施一次即丧失其效力。所以从本质上来说预算案是一种行政行为，其必须要由立法机构审议通过而具有法律的形式。 政府预算是以政治决定为根底的控制政府经济活动的制度。它首先决定所有资源在公共部门与民营部门之间分配的比例，即各自的规模，然后再决定被分配在公共部门的资源规模的内部配置，即配置结构。我们完全可以说，在所有现代市场经济国家中，预算是整个社会资源配置的主导机制。 从财政和预算的关系来看，财政和预算具有同一性。政府预算制度包括财政收入、支出及公有财产以及民主控制问题。在实定法上那么是以立法机构审查预算的方式进行形式上的财政民主机制。立法机构对政府财政行为的监督主要包括：预算的编制和预算的审议、预算执行进度的监督、预算执行的审计监督以及议会审议决算。 从根本上说，经过国家立法机构审议的预算，是用于解决政府和人民的财产关系问题，从而可以保护人民的财产权利。这是一个国家政治生活中最重要的宪法关系。1 二、新中国成立前我国政府预算制度初步开展 在我国文献记载中，“预算〞这个词出现得很早。只是其本来意义是预先计算，现代意义上的“预算〞出现、使用是到了1895年。这是由被誉为“近代中国走向世界第一人〞的黄遵宪先生从日本学习、借鉴来的。在很多财政学者眼中，严格意义上的预算还是近代的事。 （一）晚清的政府预算情况 西学东渐活动深刻地影响着晚清制度的兴替，财政制度变动尤为显著。时人热衷于翻译介绍西方财政学原理，同时新政时期政府又着力效仿近代西方预算制度，几乎要将自身财政旧制基盘连根拔起、弃之一边。当然，西方的财政预算制度知识体系被晚清国人认知并接纳有一个较长的过程;其呈现出由零星介绍到大规模传播、由片言只语的格义附会到学理体系的准确认知的特征。随着财政预算知识的大规模学习和引进，国内有局部省份率先主动变革旧式理财习惯，讲求新式理财制度，在形式上仿照预算做法，以挽救其所出现的财政困境。[3] 清末中央政府开始整理财政事宜，积极筹办预算工作。中央政府1907年公布了清理财政章程，规定在户部之下设清理财政处;其职责之一为审核中央与地方的预、决算报告，汇编全国的政府预算。[4]晚清的政府预算制度呈现出如下特点：第一，预算编制与会计报表方面进步显著;第二，对普通公众试行预算公开制度;第三，中央政府加强对预算监督和检查，并且要求把预算外资金纳入预算。[5] 我国的政府预算制度发端于晚清。1911年的预算案，标志着我国第一次有了制约皇室财权的制度。我们知道近现代意义上的预算早已超出了传统政府理财的范式，它是与现代国家建构紧密相连的。其不仅与国家的权力结构配置相关联，也与国家政治经济生活公共性相关联，更决定着国家的长治久安以及现代国家建构的进程。[6] （二）民国时期的政府预算情况 北洋政府于1914年5月1日公布了中华民国约法。其第57条规定：“国家岁入岁出之决算，每年经审计院审定后，由大总统提出报告书于立法院。〞这是中华民族数千年来第一次将审计权力列入根本大法，具有非常重要的历史意义。 同年春天我国历史上第一部会计条例公布。会计条例规定了政府对预算和决算问题的编制以及处理程序等内容。1914年北洋政府财政部正式编制了国家预算方案——国家预算简章。北洋时期预算制度的根本框架在简章里确定，国家预算简章具有相当的权威性和法治性。[7] 南京国民政府时期，预算制度继续缓慢进步。1928年国民政府虽然设立了国家预算委员会，但是中央财政委员会实际掌握全国财政的最高实权，隶属于行政院的财政部办理具体预算事宜。 经过相当长时间的准备后，国民政府在1932年9月24日公布了预算法，之后又在1937年对其进行了修订。这标志着当时的预算制度经历了20多年的开展已经根本成型。但是由于时局和抗战的原因，国民政府在预算开展方面的作为自然只能是星星点点的。 总体来看，方案性、法治性和灵活性的特征已在民国时期的预决算制度中有所表达。会计法审计法和预算法等法律的制定和公布，是中华民族财政文明借鉴西方近代文明取得的标志性成果之一，但是国民党政府时期大局部预算制度变革并没有得到真正的执行。 三、新中国成立70年来我国预算管理制度的演进 新中国成立70年来，我国的预算管理体制进行过屡次变革。总的来看，大体上经历了传统方案经济时期的“统收统支〞和改革开放以来的“放权包干〞以及分税制与公共财政时期等开展过程。 （一）统一领导、分级预算管理体制时期（1949—1978年） 我国的分级预算管理可以追溯到新中国成立初期。新中国成立后中央对预算工作非常重视。毛泽东同志曾经指出：“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。〞[8]1949年新中国成立后，整个财经工作只统一了财政支出，尚未统一财政收入，根本还是分散经营。针对这种状况，陈云于1950年3月指出：“财经工作要从根本上分散经营，前进到根本上统一管理。也就是说，虽然分散经营的成分仍然有，但主要的将是统一管理。这种改变，是适应目前在地域、交通、物资交流、关内币制等等方面已经统一的情况的。〞接着国家财政预算体制也作了某些改动，实行中央、大行政区、省（市）三级预算制度。 以后财政预算体制曾屡次变化，但是分为三级管理这一形式没有多大变化。从实质上看，从新中国成立初期到党的十一届三中全会之前我国财政预算根本上是中央独家管理的“大锅饭〞体制。 这种统收统支、大锅饭式的预算制度，并不是真正意义上的分级财政预算。它阻碍了充分发挥地方财政增收节支的积极性，也使中央财政的宏观调控缺乏弹性。[9] （二）预算管理制度的恢复与更新时期（1979—1993年） 1978年，党的十一届三中全会把以经济建设为中心，实行改革开放确立为党和国家的工作中心。市场化改革和经济建设的一同进行，共同导致了我国财政支出压力的剧增，我国的财政预算平衡随之持续受到挑战。随之而来的是作为“财政资金〞的预算外资金规模的不断扩大，这也使得我国既有的财政制度安排无法适应新的制度管理需要。这一时期，方案经济思维的国家财政预算管理功能定位对预算管理工作影响巨大，于是我国从1979年开始恢复与重建预算管理制度。 时任财政部部长张劲夫同志于1979年6月21日在全国人大五届二次会议上作了关于1978年国家决算和1979年国家预算草案的报告;时任财政部部长王丙乾同志1980年8月30日在全国人大五届三次会议上作了关于1979年国家决算、1980年国家预算草案和1981年国家概算的报告。从此开始，国务院向全国人大报告财政预算制度就此恢复。我国的预算管理制度走上了法治化道路。 国家预算制度是国家立法部门与行政部门划分财政管理权限，并且由立法部门对行政部门的财政行为进行根本性约束和决定的一种制度。1949年9月29日通过的中國人民政治协商会议共同纲领第40条规定“国家建立预算决算制度〞。政务院根据此规定于1951年8月19日公布预算决算暂行条例。 此条例暂行四十年后，国务院根据“八二宪法〞于1991年10月21日公布国家预算管理条例，并且规定自1992年1月1日起施行。国家预算管理条例适用于各级政府和实行预算管理的部门及单位;国家对预算总的原那么是中央统一领导、分级管理以及权责结合;国家预算必须做到收支平衡，经常性预算不得列赤字;各级政府预算收入的编制应当遵循积极可靠和稳定增长的根本原那么;各级政府预算支出的编制应当按照量入为出、确保重点、统筹兼顾和留有后备的根本原那么;在保证经常性支出合理需要的前提下，安排建设性支出，它还规定“五级政府，五级预算〞的原那么，并且也划分了中央与地方预算。[10] （三）与社会主义市场经济相适应的预算管理制度时期（1994年至今） 随着1993年我国宪法的修正，我国正式实行社会主义市场经济体制。社会主义市场经济目标确实立对1992年施行的国家预算管理条例提出了挑战，于是第八届全国人民代表大会第二次会议于1994年3月22日通过了中华人民共和国预算法（以下简称预算法），并且规定从1995年1月1日开始生效。 预算法对国务院1993年12月公布的国务院关于实行分税制财政管理体制的决定进行了法律确认：国家实行中央和地方分税制。分税制财政管理体制是市场经济国家普遍实行的，是符合社会主义市场经济原那么要求的。它是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。我国1994年1月1日施行的分税制改革是一次根本性的财税体制改革。本次财税体制改革对政府预算及其管理体制提出了新的要求。于是国务院根据预算法的规定，在1995年11月2日通过了中华人民共和国预算法实施条例。本实施条例把复式预算明确分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算以及其他预算。 中央政府于1998年12月正式提出建立“公共财政根本框架〞，公共财政建设随即正式列入了各级政府和部门的工作议程。此后财税领域的各项工作继续沿着1994年改革的思路和路径，进行了系列改革与完善，并且将改革重点转移到财政支出领域。其改革与完善的内容相当丰富，但无外乎两大类：第一方面是收入方面改革;第二方面是启动财政预算管理体制改革1，同时优化财政支出结构。 与此同时，中央还加强了相关机构建设。九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议于1998年12月29日决定成立全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会。它的根本职能是协助全国人民代表大会财政经济委员会承担全国人民代表大会及其常务委员会审查预决算方案、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作。[10] 党的十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革假设干重大问题的决定中明确将财政定性为国