2023年对粮食直补问题的思考.docx

对粮食直补问题的思考 粮食是重要的战略物资，粮食问题关系国计民生，不仅是经济问题，更是重大的政治问题。近年来，我州高度重视粮食生产，完善了扶持粮食生产政策、地方粮食储藏制度，确保了粮食供需平衡。但是，粮食直补政策执行中仍存在一些不容无视的矛盾和问题，如何建立兼顾粮食生产和农民收入的粮食补贴政策体系，值得认真研究和思考。我们在分析粮食生产开展现状、存在问题的根底上，对完善粮食补贴政策提出了一些意见和建议，供领导决策参考。 一、我州粮食生产的根本情况 （一）粮食生产开展的几个主要阶段。 我州具有丰富的水土光热资源，适宜粮食、棉花、甜菜、番茄、蔬菜等农作物的生产，稳步开展粮食生产是农业和农村工作的一项重要内容。八十年代以前，以解决温饱问题为主，粮食作物面积始终保持在农作物总播面积的60％以上。九十年代后，随着农业产业结构调整力度的加大和方案经济的取消，经济作物种植面积快速增长，这也是我州农业逐步形成区域化布局、产业化生产、特色产业规模化的重要时期。但是，同期粮食面积在种植业结构中的比重呈快速下降趋势，1995年粮食作物面积占农作物总播面积的比率低于50％，2022年下降为30.13％，2023年为23.73％，已成为影响粮食平安不可无视的一个突出问题。2022–202223年，全州粮食种植面积和产量呈现出较大的波动，可以划分成三个阶段： 1、粮食生产缓慢下降阶段。2022–2022年，自治州提出了特色产业上规模的农业结构调整思路，进一步加大特色林果业、棉花和“菜蓝子〞等优势产品的开展力度。同期，棉花等经济作物的市场行情看好，农民在比较效益驱动下，不断扩大经济作物和特色林果业种植面积，粮食种植面积和产量呈逐年下降趋势。为保障粮食平安，2022年自治州开始建立州级粮食储藏制度，当年储藏粮食6.8万吨。 2、粮食生产恢复上升阶段。2022–2023年，在国家实行粮食直补、粮食最低保护价、农业税收减免等政策的调控下，农民种粮积极性出现了恢复性的提高。同时，我州也实行了粮食每亩补贴20元的政策，2022、2023两年州财政共发放地方粮食种植补贴2054万元，粮食生产效益明显提高。2023年，全州粮食面积和产量上升到99.89万亩、40万吨，其中地方粮食面积和产量为75.86万亩、31万吨。 3、粮食生产快速下滑阶段。2023年，自治州对粮食的补贴政策由每亩20元下调为每亩2023元，202223收购时按每公斤补贴0.2023元，州财政两年实际发放地方粮食种植补贴共640万元（其中202223年发放补贴22023万元），较2022、2023年降低了1414万元。同期，由于农用生产资料、水费等出现较大幅度的涨价，生产本钱大幅提高；棉花等经济作物市场价格快速拉升，粮经作物比较效益明显拉大，而粮食收购价格一直维持2022年水平（1.30元／公斤），粮食生产又出现了快速下滑的趋势。202223年，全州地方粮食面积仅为40.06万亩，总产16.43万吨，其中小麦25.26万亩，总产9.65万吨，成为粮食生产的低谷。 （二）存在的主要问题。 1、粮食生产比较效益低，农民种粮积极性不高。 目前，粮食作物与经济作物相比，总体上来说收益偏低，处于比较劣势的位置，粮食生产也难以成为增加农民收入重要组成局部。2023年，我州小麦平均亩产414公斤，亩收入648.5元，亩本钱453.8元，每亩利润为194.7元；棉花平均亩产籽棉317公斤，亩收入1489.9元，亩本钱989元，每亩利润为500.9元。棉花每亩地利润比小麦多306.2元，是小麦的2.6倍，也就是说种一亩棉花相当于二亩半的小麦。同样，工业番茄、辣椒每亩地利润比分别比小麦高出360元、202338.2元，小麦的经济效益远远低于经济作物的效益。尽管如此，202223年经济作物的经济效益仍呈上升趋势，而小麦的经济效益每亩下降32.3％，进一步影响了农民种粮积极性。 2、粮食生产责任不明确，储藏制度不完善。 建立粮食行政领导负责制和粮食储藏，是实施粮食宏观调控、保持粮食市场稳定的重要手段。目前，我州境内粮食储藏已经形成了国家、自治区、自治州级多级储藏，较好地发挥了以丰补歉、调剂余缺等功能，但在制度设计和运行中还存在一些问题：一是粮食平安“县市长〞负责制不明确。州上对粮食生产的总体要求是做到“区域平衡、略有结余〞，对每个县市下达的只是粮食生产指导性方案，而农民种不种粮食是根据粮食生产效益决定。各县市在不能使用行政命令落实粮食生产方案的情况下，可以把希望寄托于国家、自治区、自治州级粮食储藏上，并不承担什么风险，最后责任实际上由州委、政府来保大区域平衡。二是粮食风险基金筹措缺乏长效机制。我州粮食风险基金从2022年设立以来，在资金筹措上主要是根据粮食部门对当年粮食供求状况分析后，按照需要储藏粮食的数量和运费补贴，提出具体筹集资金的数额，经领导讨论决定。这种粮食风险基金的筹措方式表现出很强的临时性、短期性，常常因地方财力状况等因素而波动，粮食储藏规模不确定，缺乏稳定的长效机制，对保障粮食市场长期供求平衡不利。三是储藏粮轮换机制不够完善。在粮食市场超常波动时期，由于粮食储藏预警和应急体系不健全，不能在粮价过度上涨时大量抛售，在粮价低迷时及时补库或增储，不能充分发挥储藏粮的宏观调控作用。 3、垄断格局未被打破，粮食市场化建设滞后。 建立统一、开放、有序的粮食市场体系，是促进粮食流通和经济开展的关键所在。粮食购销市场放开后，全州粮食购销市场根本形成了以国有粮食购销企业为主渠道，其他所有制粮食经营形式为补充，共同参与竞争的市场格局。但是，目前粮食市场还存在一些突出的问题。 一是尚未建立完善的、发育成熟的粮食市场体系。我州粮食生产量小，流出量几乎为零，从粮食市场的现状看，尚未形成规模粮食交易市场，所以在市场的集散作用、价格导向、交易份额和规模都受到很大的限制。同时，粮食市场行业中介组织开展尚不完善，效劳功能和自律作用有待加强。 二是国有粮食企业改革遗留问题解决难度大。虽然，我州国有粮食企业改革取得了突破性进展，但仍然存在遗留问题。还没有切实转换企业经营机制，国有粮食企业仍然存在机制不活、效益低下的问题。 三是私营、个体等其他非国有粮食企业比重低。非国有粮食流通加工企业数量少、规模小，在市场中的份额很低，显失势单力薄。特别是缺少一批大型的、有竞争能力的粮食企业集团。 二、关于粮食直补方式的看法 1、关于粮食直补方式。 为促进农民增收和确保粮食平安，2022年国家出台了粮食直补政策，其目的就是让粮农在市场销售价的根底上再增加一项政府补贴，以提高粮食的生产效益，保证粮食平安。我国目前实行的粮食直补方式有以下四种类型：第一种，按农民实际粮食种植面积进行粮食直补；第二种，按预计粮食产量计算粮食直补；第三种，按农民向国有粮食购销企业售粮量，实行价差直接补贴（目前仅新疆采用这一方式）；第四种，按农民耕地面积计算粮食直补。第一种和第二种方式，可说是与粮食生产挂钩的直补，不种粮食即不予补贴，对保持粮田种植面积，多种粮，多产粮起到利益驱动导向作用，是适应当前经济开展水平的行之有效的方式，保证了粮食生产能力和粮食平安；缺点是操作难度大（面积、产量核定难度大）。第三种方式，国家付出直补资金时，可保存收购做为调控资源、掌握粮源的权利，且补贴兑付工作易于操作；缺点是对促进粮食生产作用不大（后面将专门分析这一问题）。第四种方式，已和粮食生产和销售完全脱钩，实质上是对农业生产补贴而非粮食补贴。 2、关于粮食直补政策的受益问题。 自2022年实行粮食直补政策以来，新疆一直采取按商品量补贴的方式，且仅限于向国有粮食企业交粮才给予补贴，造成政策杠杆作用不明显。这样粮农的收益由两局部组成，即粮食销售款和政府补贴。在这种情况下就会出现一种现象，即政府一方面实施按农民交粮数量给予补贴，粮食收购企业却可能从另一方面压低粮食收购价格，造成粮农收益不能有效增长。如农民按比较效益认为每公斤粮食收益达1.80元就值得种粮、售粮，假设政府没有补贴，粮食企业只有支付1.80元才能收购1公斤粮食，农民交售每公斤粮食收益是1.80元；现在政府补贴0.20元时粮食企业那么可以按1.60元价格收粮；进一步推理，如果政府补贴达0.80元时那么粮食企业就可以按1.00元收粮；政府假设按1.80元补贴时那么粮食企业不需付款也可收到粮食，粮农交售每公斤粮食后收益始终是1.8元。这样看来，政府对粮农的补贴资金，又通过销收价格再次调整，可以说农民并没有得到这项收益。 那么政府对农民补贴的这0.20元到哪去了呢。去向有两处。一种情况是：如果粮食收购企业按粮食收购本钱，加发生的费用，再加按行业平均利润率计算的利润，按此三项之和确定价格进行销售，那么这0.20元补贴利益是粮食消费者得到了。如，粮食收购本钱1.60元，发生的费用0.2023元，按不高于行业平均利润率计算的利润是0.2023元，三项之和1.80元，如果企业按1.80元销售粮食，这对售粮农民0.20元补贴利益，实际上是粮食消费者受益。另一种情况是：如果粮食收购企业按粮食收购本钱，加发生的费用，再加按高于行业平均利润率计算的利润，按此三项之和确定价格销售，那么这0.20元补贴利益是粮食企业得到了。如，粮食企业将每公斤粮食销售利润由0.2023元调为0.30元，销售价格就是2.00元，这时0.20元补贴利益就是粮食企业受益，也就是粮食企业获取垄断利润。 现行粮食直补政策导致了一系列问题和矛盾： 一是农民向国有粮食企业交售粮食给予每公斤0.20元补贴，不交售粮食或不向国有企业交售粮食是得不到补贴的。粮农出售粮食后得到的收入并不能表达出国家的粮食生产扶持政策，难以调动农民种粮积极性。同时，消费者感觉不到国家补贴的实惠，政府仍然不能确保粮食平安，粮食直补政策的实际目的没有到达。 二是在实际执行中占粮食收购主渠道的国有粮食企业，常常把粮食收购指导价变成了“最高限价〞，其他没有获得粮食补贴权的非国有粮食企业，也要围绕着这个价格才能收购到粮食。这就引发了粮食市场的不公平竞争，既不利于粮食市场的发育，也不利于加快国有粮食企业的改革。 三是粮食补贴导致个体、私企在市场竞争中趋于劣势。新疆对粮农的粮食直补是按商品量补贴的，即农民向国有粮食企业交售粮食给予每公斤0.2元补贴。国有粮食购销企业收购粮食农民可得到0.20元直补资金，民营粮食企业收购粮食必须比国有企业高出0.20元才能收到粮食，因此，民营企业收购本钱就比国企高出0.20元。因有这0.2元利差就迫使其他企业不得不退出粮食收购环节，形成国企垄断经营的局面，破坏了市场公平性，限制了粮食经营市场化。 3、关于改革粮食直补方式的几点建议。 （1）取消按商品量补贴的方式，统一按粮食实际播种面积进行补贴。现行的粮食直补政策中，补贴依据各不相同，有的是对实际种粮面积进行补贴，有的是对农村税费改革的计税面积进行补贴，还有的是采用商品粮系数等进行补贴。从保证粮食平安出发，应该实行对实际种粮面积进行补贴的方法，执行这种方法的好处：一是直接客观，充分表达保证粮食平安的政策目标，“谁种粮，谁享受补贴〞；二是虽然粮食种植面积核实工作较繁琐，但较之计税面积和计算商品粮数量等更易让老百姓接受。 （2）补贴标准应适当稳定，提高到能补偿农民种粮本钱并能保证适当收益的水平。具体标准可按过去三年平均粮食种植面积及商品量，以及前三年粮食平均保护价与市场价差额计算，补贴标准水平应随着经济开展，逐步提高到能补偿农民种粮本钱并保证适当收益的水平。现有的直补标准可稳定两至三年，待粮食生产供需趋势转变时，再确定直补标准。允许适当对种粮大户予以倾斜，按土地种植面积实行累进补贴政策标准，以更好地支