2023年陈光中、马怀德、秦前红论“监察体制改革”新编.docx

陈光中、马怀德、秦前红论“监察体制改革〞 陈光中：关于我国监察体制改革的几点看法 2023年12月25日，全国人大常委会作出关于在XX省、XX省、XX省开展国家监察体制改革试点工作的决定（下文简称试点决定），标志着我国监察体制改革的正式启动。此次改革是反腐败体制的重大改革，也是政治体制的重大改革。改革既创造性地传承了我国古代监察制度的优良传统，又借鉴了海外反腐败的有益经验。 一、新监察体制的重要特点 （一）监察委员会的高位阶 新成立的监察委员会与政府、法院、检察院并列，都由人大产生，向人大负责，受人大监督。也就是说，在国家机构体系中，将形成在全国人民代表大会统摄下的“一府一委两院〞的格局。我认为，从统一人大监督方式角度出发，监察委员会应当和“一府两院〞一样向人大作工作报告。当然，鉴于监察委员会实行以垂直领导为主的统一集中的领导体制，可以考虑只在全国和省一级实行工作报告制度。这个问题有待在试点阶段作进一步探讨。 （二）监察体制的全覆盖、无死角 过去党的纪检机关只能对党员实行监督，行政监察机关只能对行政机关的公职人员实行监督。而依据试点决定规定，监察委员会对所有行使公权力的公职人员实施全覆盖的监察。 （三）反腐败力量一体化 改革以前，纪委监察和检察机关反腐败侦查形成二元分立的格局。现在通过创立监察委员会，将检察机关的反贪污贿赂局、反渎职侵权局及其行使的侦查职权和职务犯罪预防局及其职能转隶至监察委员会，由其统一行使反腐败职权，将反腐败力量“拧成一股绳〞。 （四）高度的集中统一 反腐败事业要坚持党的领导，监察委员会不仅归纪委领导，同时两者合署办公。在条块关系方面，纪委和监察委员会都将采用以垂直领导为主的领导体制。 二、监察委员会职权运作的假设干问题 （一）监察委员会和人民检察院的关系问题 随着检察机关的三大局及其职权并入监察委员会以后，检察机关的份量似乎有所下降。但是人民检察院作为由宪法赋予的法律监督机关的地位不应有所改变。在刑事诉讼中，监察委员会和检察机关的关系属于分工负责、互相配合、互相制约的关系。虽然纪委作为党的反腐败领导机构，对反腐败工作拥有组织协调的职权，但是不得因此违规干预检察院和法院依法独立行使职权。最新出台的纪律检查机关监督执纪工作规那么（试行）第42条明确规定：“案件移送司法机关后，执纪审查部门应当跟踪了解处置情况，发现问题及时报告，不得违规过问，干预处置工作。〞就检察工作而言，对于监察委员会移送起诉的案件，检察机关仍享有独立的审查和提起公诉的权力。 （二）监察委员会调查活动的性质问题 试点决定规定监察委员会有“监督、调查、处置〞三项职权。这里的调查，我认为应当包含两大局部：一是针对违反党纪和行政法规的一般调查；二是针对职务犯罪的特殊调查，相当于原来的职务犯罪的刑事侦查。随着检察机关侦查部门及其职权的转隶，目前将上述两大局部统称为调查。但由于针对职务犯罪的调查（实为刑事侦查）程序特点鲜明，不仅要受到即将制定的国家监察法的标准，而且需要接受刑事诉讼法的标准。因此我个人认为在试点过程以及正式修法时，不应将一般调查和特殊调查完全混淆，而应当予以必要的区分，并使一般调查和特殊调查先后合理衔接，这样比较妥当。监察委员会对于涉嫌犯罪的调查同公安机关的侦查在性质上应该是一样的。 （三）是否允许辩护律介入的问题 由于特殊调查相当于刑事侦查，试点决定授权监察委员会的12项权力，除了谈话外，根本与刑事诉讼法的侦查措施相对应（留置需要作单独讨论），这就涉及是否允许辩护律师介入的问题。该问题直接关系到程序公正和人权保障。参考香港地区的反腐败经验，廉政公署（被扣留者的处理）令第4条明确规定了廉政公署调查过程中的律师参与。规定“被扣留者须获给予合理时机，以便与法律参谋通讯，并在一名廉署人员在场但听不见的情况下与其法律参谋商议，除非此项通讯或商议对有关的涉嫌罪行的调查或执法会构成不合理的阻碍或延迟〞。同时，第17条规定廉政公署在办案场所须张贴中文及英文告示告知被调查人前述权利。我注意到试点决定暂时调整或者暂时停止适用的法律规定不包括刑事诉讼法“辩护和代理〞一章，那就意味着在监察体制改革中这章规定依然有效。因此，既然调查活动包含了侦查，并且在程序上与检察院审查起诉阶段相衔接，那么就应当允许辩护律师介入，不能让腐败犯罪案件的调查（侦查）成为例外。刑事诉讼法规定涉嫌国家平安犯罪和恐怖活动犯罪的犯罪嫌疑人在侦查阶段有权聘请律师，难道贪污贿赂犯罪和渎职犯罪比前面两个罪还严重、还特殊吗。 （四）妥善处理“双规〞的问题 “双规〞作为党内调查手段，它的产生和适用有特定历史条件和反腐败需要。但从全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家的时代背景来审视，“双规〞存在着合法性缺陷。首先，立法法第8条规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处分只能制定法律。〞检查工作条例作为党内规章不能作出限制人身自由的规定。其次，“双规〞实际上是和行政监察法第20条规定的“两指〞结合实施的。但行政监察法第20条明确规定“两指〞的实施“不得对其实行拘禁或者变相拘禁〞，“双规〞的实际操作通常对被调查人实行近似拘禁长达3个月之久，这与行政监察法的规定显然相冲突。因此我认为此次监察体制改革应当顺势而为，将“双规〞法治化，将党内“双规〞改为监察强制措施，使其更加符合法治的要求。至于如何将“双规〞法治化，是使用“留置〞来代替，还是将其与刑事诉讼法规定的强制措施结合起来，尚需要作进一步研究。 三、改革涉及的宪法和法律修改问题 创立监察委员会是涉及国家机构的重大政治体制，需要启动系统的修法工程。首先，需修改宪法。监察委员会是一个新的国家机构，在国家机构体系中与政府、法院、检察院处于并列地位，就必须作专节规定。另外，宪法第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。〞由于监察委员会具备刑事调查职能，应该也参加该条之中。其次，需制定国家监察法。我认为国家监察法非常重要，应该属于宪法之下的根本法律，需要提交全国人大审议通过。再次，需修改刑事诉讼法。我作为刑事诉讼法学的一名理论工作者，非常关心这个问题。最后，试点决定已经提及的人民检察院组织法、检察官法和人民政府组织法等法律也要作出修改。监察体制改革关系重大，相关修法要蹄疾步稳，需要待试点成熟，才能启动修改。并且，我认为从科学立法、民主立法角度出发，修改法律要听取各方面的意见，包括听取专家学者的意见，和通过向全社会公开草案听取全国人民的意见。上述建议旨在推进监察体制改革为反腐败效劳、为国家的长治久安效劳，促进反腐败事业健康开展，实现在法治框架下有力反腐、依法反腐。 马怀德：国家监察法的立法思路与重点 在国家监察体制改革过程中，应当将修改行政监察法，制定国家监察法列入立法议程，以法律的形式将国家监察体制改革的成果固定下来，保证制度运作的稳定性和长效性。 一、制定国家监察法的必要性 国家监察体制的改革是事关全局的重大政治改革，是监察制度的顶层设计，必须在法治的框架内进行，以法律的形式稳固改革成果，以制度化的约束构建稳固的体制，防止以改革和创新思维取代法治思维。国家监察体制改革对原本分散在诸多机构中的监察权进行了整合，创设了新的国家机关，引起了既有法律体系的大幅度变革，有必要通过制定统一的国家监察法来重塑国家机关之间的新权力结构。制定国家监察法是弥补现行监察制度缺乏的必然要求，是实现反腐制度化、法治化的客观需要，也是全面推进依法治国，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。 二、国家监察法的立法思路 （一）以建立集中统 一、权威高效的监察体制为核心目标目前，我国法治监督和反腐职能分布在多个机关中，多头负责，资源分散，难以形成高效的反腐力量；局部机构如国家预防腐败部门权威性不够，对其他国家机关的制约缺乏，导致监督效率不高，预防效果不彰。制定国家监察法，应当将建立集中统 一、权威高效的监察体系作为立法的核心目标，对监察权力进行重新定位。监察委员会在保存原有行政监察和预防腐败职能的情况下，还应当整合承接反贪、反渎和预防职务犯罪的职能，构建集中行使监督权、调查权、处置权的反腐败国家机构，以机构的权威性保证监督的高效性。 （二）坚持有权必有责，用权受监督的理念 制定国家监察法，可考虑以专章或者专节的方式，对监察对象进行专门规定，拓宽监察范围，覆盖到所有行使公权力的公职人员。同时，要运用多种手段加强对监察委员会自身的监督和制约。通过制定国家监察法，明确监察委员会的职责、权限、运转程序、具体措施，按照法定职责必须为、法无授权不可为的理念标准监察委员会职能。 （三）遵循顶层设计与试点经验相结合的思路国家监察体制改革的过程中，尚存在一些问题需要通过实践探索寻找答案，如监察委员会以何种形式对人大负责，接受人大监督更为适宜；监察委员会与司法机关如何进行衔接等。首批试点选择的三省市各具代表性和典型性，在监察体制改革中有可能进行不同面向、不同重点的实践，应给予充分重视。国家监察体制改革在坚持顶层设计的同时，要及时总结试点中发现的问题，将成功经验吸收到国家监察法当中。 （四）重视域外有益经验与我国实际国情的有机结合世界各地的监察机构在反腐败、促进良好行政等多个方面发挥了积极作用，其中的有益经验可以为我国所借鉴。当然，因国家体制不同，各国监察制度的具体架构和立法形式有所不同，运行状况和实践样貌也有所差异。借鉴国外经验的同时也要注意我国的实际国情。我国监察制度起于周朝，兴于秦汉，延续数千年，近代孙中山先生所主张的独立于立法权、行政权、司法权、考试权之外的监察权相关理论同样对监察体制的改革具有启发意义。制定国家监察法需要处理好域外经验与我国实际国情的有机结合，充分借鉴古今中外的有益经验，在把握时代开展趋势的根底上与时俱进，不断创新。 （五）处理好国家监察法与宪法和其他法律的关系进行国家监察体制改革是否需要修改宪法依然存在争议。从近期看，在不修改宪法的情况下设立国家监察委员会亦是可行的。但从长远来看，仍有必要修改宪法，以保证国家监察体制改革的合宪性。目前的改革方案显示了监察体制的改革方向是“一府一委两院〞的权力格局，这已经变更了我国国家机关的根本架构；同时，监察委员会整合了分散在多个系统中的监察力量，在实质上提高了监察机关的宪法地位，必须通过修宪予以确认；此外，监察委员会在办理贪污、渎职案件等职务犯罪案件的过程中行使一定的监督、调查、处置职能，需要与宪法第一百三十五条的规定相衔接。 三、国家监察法的立法重点 （一）明确监察委员会的法律定位与权力运作机制制定国家监察法，应当将明确监察机关的法律定位与运作机制作为立法的首要任务。监察委员会并非政府职能部门，也非司法机关，而是行使国家监察职能的专责机关。在国家机关序列中，监察委员会应当处于与一级政府和司法机关平行的地位，即在人大之下形成“一府一委两院〞的权力格局。监察委员会应当由同级人大产生，对本级人大及其常务委员会和上一级监察委员会负责。 （二）实现监察对象全覆盖 在新的国家监察制度下，监察委员会对所有行使公权力的公职人员实施监察。“行使公权力的公职人员〞包括但不局限于刑法中的“国家工作人员〞和公务员法中的“公务员〞。具体而言，至少包括以下九类人员：中国共产党各级机关工作人员；各级人民政府工作人员；各级司法机关工作人员；各级人大机关工作人员；各级政协机关工作人员；民主党派各级机关工作人员；法律法规授权组织内行使国家公权力的国家工作人员；科教文卫体等事业单位的工作人员；国有企业管理人员。