2023年论国土资源法与自然资源法、环境保护法关系.docx

论国土资源法与自然资源法、环境保护法关系 内容提要。因对国土资源的概念及外延存在不同的认识，导致对国土资源法与自然资源法、环境保护法的关系也存在不同认识。笔者认为，自然资源法与环境保护法都是国土资源法的组成局部，国土资源法才是环境资源法的根本法。同时建议将国土规划、区域开发整治和自然灾害防治这三项国土资源法的重要法律制度纳入现行的环境保护法，使修改后的环境保护法上升为国土资源法的地位而成为环境法的根本法。 关键词：国土国土资源法自然资源法环境保护法环境保护法 关于国土法、自然资源法与环境保护法三者之间的关系，目前学界还没有达成统一的认识。重要原因是对于国土法与自然资源法，以及国土法与环境保护法之间的关系，学界还没有达成共识，而关于自然资源法与环境保护法之间的关系，目前学界根本上达成了共识。因此，要厘清三者的关系，关键是要厘清国土法与自然资源法以及国土法与环境保护法的关系。 一、国土法与自然资源法、环境保护法的关系 国土法，又称为国土资源法，或国土开发整治法。是指对国土资源进行开发、利用、治理和保护的法律标准的总称。要把握其概念，关键是要把握国土或国土资源的概念。关于国土或国土资源的概念，众说纷纭，综合观之，有四种观点：其一，国土资源就是指一国的土地资源。这是最狭义的概念。其二，国土资源单指自然资源，主要包括土地资源、矿产资源、海洋资源、水资源、生物资源、能源资源等。其三，“国土资源一般是指一国国家主权支配管辖的自然资源及其决定的环境资源和社会经济资源。〞[1]其四，蔡守秋教授在国土法的理论与实践一书中对国土资源给予对广泛的定义，“国土是一个主权国家管辖下的陆域、海域、空城的总体极其间的全部自然资源。〞[2]笔者认为，国土资源其实就是领土资源，领土包括一国的领陆、领海、领空。国土资源的外延应包括一国的领陆资源，即土地资源、领海资源，即海洋资源、领空资源，即空间资源。因此，笔者赞同蔡守秋教授的观点，而不应把国土资源仅仅局限于一国的自然资源范围之内，也不应将其范围扩及包括社会经济资源，更不应将其范围仅仅局限于土地资源。 （一）国土法与自然资源法 关于二者的关系，主要存在两种观点。一种认为国土法是自然资源法的一局部，即国土法相当于综合性的自然资源法，它是对自然资源进行开发、利用、保护、治理的法律标准。[3]另一种观点认为，自然资源法是国土法的一局部，即自然资源法仅针对自然资源的开发、利用，而国土资源法不仅对自然资源进行开发、利用，而且也要对其进行治理、保护。此外，国土资源法还对自然资源之外的国土资源进行开发、利用、治理、保护。如区域开发综合整治。笔者认为，之所以会形成这两种观点，归因于对国土资源的概念及外延的认识存在差异。如果视国土资源仅仅为自然资源或自然资源决定的社会经济资源，那么国土法当然为自然资源法的一局部，应为综合的自然资源法。反之，如果视国土资源不仅包括自然资源，而且还包括其他领土资源，那么自然资源法应为国土法的一局部。笔者坚持国土资源泛指领土资源，因此，笔者认为自然资源法仅仅是国土资源法的一局部。国土资源法所处的地位更高，它针对所有领土资源的开发、利用、保护、治理。此外，自然资源法只注重对单种自然资源的法律控制；偏重于对自然资源的开发、利用，无视对自然资源的保护治理；偏重与强调自然资源得劲机效益和资源所有权与使用权，而无视其生态效益和环境权；只强调单项开发利用，无视区域综合开发整治，因此，传统的自然资源法对自然资源的法律调控有许多局限性。只有将自然资源法开展扩大到国土开发整治法的阶段，才能对自然资源实现科学、有效的法律控制。[4]因此，自然资源法不仅是国土法的一局部，也是国土法的前身。 （二）国土法与环境保护法的关系 环境保护法是指调整因保护和改善环境、合理利用自然资源，防治污染和其他公害而产生的社会关系的法律标准的总称。如果国土仅指自然资源，即国土法仅指调整自然资源的开发、利用、保护、治理而发生的社会关系的各种法律标准的总称，那么二者的关系实际上就是自然资源法和环境保护法的关系。如果国土资源法指调整因保护一国领土内的环境而发生的社会关系，又调整因开发、利用、治理环境资源而发生的各种社会关系的法律标准，那么环境保护法仅是国土法的一局部。因为环境保护法只强调保护环境，而国土法既注重保护环境，又强调对环境资源的开发利用治理和保护，因此国土法的综合性更强，视野更加开阔。因此，国土法的范围大于环境保护法。按照目前狭义的环境保护法，只从保护角度出发而不从综合开发、利用、治理的角度出发是很难保护好环境资源的，只有将环境保护法开展扩大到国土法，才能实现对环境的科学、有效的保护。 （三）国土法体系的构成 通过对国土法、自然资源法和环境保护法三者关系的具体分析后可发现，三者关系如何取决于人们对国土资源的概念和外延的认识，对国土资源的概念和外延的认识不同，三者的关系也不同。笔者认为，自然资源法和环境保护法都是国土法的一局部，国土法才是环境法的根本法。因为它不仅同自然资源法一样关注自然资源的开发利用，又同环境保护法一样注重环境污染和生态破坏的治理和自然资源的保护，它融自然资源法和环境保护法与一体。国土法的体系以国土资源根本法为龙头，下设三个分支体系：一是以自然资源法牵头的各资源法体系，调整自然资源开发利用中产生的社会关系；二是以环境保护法牵头的各环境保护法体系，调整环境保护中产生的社会关系；三是以自然灾害防治牵头的各灾害防治法体系，调整防灾减灾中产生的社会关系。为此，科学的国土法体系，需要加快国土法的立法，包括综合的自然资源法，灾害防治法，各资源、环境保护、灾害防治单行法等。此外，以下法律标准也是国土法的重要组成局部： （1）区域开发整治法。它是一定区域内国土资源环境的开发、利用、保护、治理的法律标准的总称。区域开发整治是整个国土开发整治活动的缩影，即区域化。如城市开发整治、乡村开发整治、老少边穷地区开发整治及其他特定区域开发整治等。我国的西部大开发以及最近中央提出的振兴东北，都是典型的区域开发整治，通过区域开发整治以实现区域内经济与环境的协调开展。区域开发整治法是国土法的重要组成局部。 （2）国土管理法。国土管理法规是指有关国土行政管理的各种法律标准的总称，主要包括国土行政管理机关及其职责、管理手段和管理制度等法律标准。国土管理在我国国土工作中占有重要地位，是国土开发整治事业开展的保证，国土管理法规也是国土法体系的重要组成局部，是进行国土管理的法律依据和法律保证。它具体由国土管理机构法规、国土考查、监测及资料的管理的法规、国土规划法规、以及国土开发整治工作实施的管理的法规组成。 二、国土法与中华人民共和国环境保护法的修改 我国1989年公布的环境保护法共五章：第一章，总那么；第二章，环境管理体制；第三章，保护和改善环境；第四章，防止污染和其他公害；第五章，法律责任。通过其条文分析可发现，虽然该法在原那么、制度上主要偏重于污染防治，关于防治环境污染的条文较多，但从总那么、保护和改善环境、防治污染和其他公害以及法律责任局部来看，仍不失为我国防治环境污染和保护自然资源的综合性的根本法。但是，笔者认为，国土法才是环境法的根本法，目前的环境保护法应对的是环境污染和生态破坏，而国土法除可以做到这一点外，国土法优于环境保护法之处在于其视野开阔，前瞻性强且更具有综合性，更符合现代环境问题日趋综合的特点。国土资源法不仅针对污染和生态破坏产生后的事后治理，更注重对国土资源进行事前的预防，它突出经济社会与环境之间的联系与协调。如通过规划制度，在规划的前提下对国土资源进行有方案的开发利用。实践已经证明，许多污染和生态破坏的产生都和盲目的开发利用国土资源有密切关系，如果事前做好了国土资源的规划与方案工作，许多环境污染和生态破坏都可以在源头得到控制。因此，笔者认为，应该抓住我国当前进行环境保护法的修改这一契机，把我国的环境保护法修改成为虽名为环境保护法，但实为国土资源法的根本法。即把它上升到国土资源法的根本法层次，使之成为环境法的根本法，以使其对环境的保护所采取的手段更完整也更具有综合性，不仅有事后的治理手段，更有事前的规划和整治手段，以满足应对中国环境问题新形势的需要。具体做法是： （一）将国土规划纳入现行环境保护法 规划是人类克服自身经济活动盲目性和主观随意性的科学决策活动。国土规划是规划在国土资源管理活动中的具体运用，指在特定土地上对国民经济建设和环境保护进行总体空间部署。[5]通过对国土资源进行合理的规划，可以有效防止和克服不应有的生态破坏与污染的产生。建国后，虽然我国公布了一系列的国土规划法规文件，根本上对国土规划工作的大局部作了规定，但未形成法律体系，尤其是在我国环境保护法的根本法中未作全面规定。现行环境保护法第4、12、22条只提到了环境保护规划和城市规划，但是它们是不同于国土资源规划的，国土资源规划站的位置更高，综合性更强，它既包括环保规划，又包括经济开展规划；既包括城市规划，又包括乡村规划等。通过综合性的国土规划，可做到经济与环境的协调开展，以实现环境保护法的宗旨，即可持续开展。因此，笔者建议在修改我国环境保护法时，可以增设一章，定为“国土资源的规划〞，置于原第二章之后，第三章之前。因环境保护法的根本法的地位决定了“国土资源规划〞这一章只能对国土规划工作的根本指导思想、根本原那么、国土规划的体系等作一些原那么性的规定，而关于国土规划的内容、规划的主体、规划的根本制度及法律责任等只能留待我国今后制定的国土规划根本法中作出规定。 （二）将区域综合开发整治纳入现行环境保护法 区域开发整治和规划类似，也是预防生态破坏和环境污染发生的重要手段，规划也包括区域规划，在合理的区域规划制定后，再对该区域的环境资源按照区域规划的要求进行开发利用、治理保护，以实现经济与环境的协调开展，这是整体论思想在环境资源法中的具体运用。因为现代环境资源问题本身就具有整体性，不能把它与其他问题割裂开来。比方城市的环境污染主要是由于城市产业结构不合理、工业技术水平较低等因素造成的。把某一区域作为一整体对待，对其环境资源问题作为一整体进行治理，往往能收到很好的效果。我国一些城市开展的城市环境综合整治工作，实际上就是区域开发综合整治在城市的运用。通过合理的城市规划、合理的产业结构调整等手段，最终到达治理城市环境问题的目的。然而我国目前的环境保护法未对区域开发综合整治这一有效手段作任何规定。因此笔者建议在我国的环境保护法中再增设一章，专门规定区域开发综合整治的有关法律问题。鉴于其根本法的地位，修改后的环境保护法也只能对区域开发综合整治要遵循的方针和原那么作出规定，如农村开发整治要贯彻有利生产、方便生活的原那么，要坚持统一规划、合理布局、协调开展的原那么等。城市开发整治要坚持城市综合开发整治的原那么、坚持城市环境资源的特点的原那么。特定区域开发整治要坚持把区域开发整治和全国国土开发整治紧密结合的原那么，坚持全面规划、合理布局的原那么等。而有关的具体法律制度可在今后制定的统一的区域开发整治法中作出规定。 （三）将自然灾害防治纳入现行环境保护法 对环境的损害可分为人为活动和非人为活动两个方面。非人为活动主要指自然灾害，人为活动主要指人为排污活动所造成的环境污染和非排污性活动所造成的生态破坏。随着社会的开展和科学技术的进步，现代许多环境问题往往是自然灾害和人为活动共同作用的结果，具有较强的综合性。如1998年发生的特大洪水，既有自然因素，又有人为因素。因此不宜把自然灾害与环境污染、环境破坏完全分割、对立起来。为防治自然灾害，新中国成立后，制定了一系列的有关防治自然灾害的法规和政策文件，但是其效力层次都太低，虽然也公布了防洪法等几部专门针对自然灾害的单行法，但灾害防治法的体系还没有形成，尤其是作为环境法根本法的环境保护法没有对灾害防治作