2023年行政诉讼协调制度若干问题研究.docx

行政诉讼协调制度假设干问题研究 我国行政诉讼法自公布实施以来，虽然在保障公民权利、促进行政管理法治化、推进市场经济体制确实立、推动宪政和法治建设等方面作出了重要奉献。但随着我国社会转型和利益冲突呈多元化趋势，该制度自身的局限也日渐突出，在实践当中也暴露出了很多的问题，而“最棘手问题是行政诉讼运作机制不畅〞①，从而导致行政裁判的公信力缺乏，社会各界对行政诉讼的期望值下降。在行政诉讼处于困境之中已成为不容回避的现实情况下，近年来一些法院在行政审判实践中创新思维，积极探索行政诉讼的协调制度，尝试引用协调制度这一新的结案方式，来化解越来越复杂的行政纷争，不仅使得一大批行政诉讼案件“案结事了〞，而且形成了行政权力与公民权利的衡平互动，有效地化解了行政争议，推动了和谐社会的构建和开展。与此同时，理论界对于构建行政诉讼协调制度的呼声也因此愈来愈高，一些专家学者建议在行政诉讼法修改中引入行政诉讼协调制度，使原告、被告与法院三方都能受益。为此，本文结合司法实践，从我国行政诉讼协调制度的现状入手，在对协调制度的界线要求进行分析的根底上，就行政诉讼协调制度的类型、适用范围和结案方式提出一些思考，旨在抛砖引玉。 一、行政诉讼协调制度现状考量 所谓行政诉讼协调，它是指在行政诉讼过程中，由法院法官主动参与协调引导，就当事人双方的共同愿景，在合法合规的根底上，就诉争问题达成“合意和解〞协议的一种终结诉讼方式。也就是说，行政诉讼协调是在没有任何外来压力的干挠下，由法院法官引导行政双方当事人，在自愿平等协商的根底上，互谅互让，就争议的事实或事项，达成一致意见而形成的以解决纷争和终结诉讼程序为目的协议。 我国行政诉讼法虽然没有明确规定行政案件适用协调制度，但协解毕竟在不知不觉中成了审政审判中一种结案方式。长期以来，我国的行政管理和司法审判工作过于刚性，行政诉讼不适用调解的做法，实际上把行政机关与行政管理相对人视为不可调和的双方，使得行政诉讼缺乏人情味。从审判实践来看，行政案件撤诉率高的现象已经说明，大量的行政案件在法院的主持下，通过协商、协调的方式得以解决，有的因被告改变具体行政行为到达原告撤诉的结果，有的因法院发现具体行政行为违法，主动与行政机关交换意见，有的是诉讼外被告给予原告某些好处而使原告撤诉，作为解决纠纷的主持人――人民法院几乎对申请撤诉的都予以准许。②据统计，1996年因法院协调而撤诉的行政案件数占所有撤诉行政案件数的51.7%，1997年是56.6%，1998年上升至60.7%，1999年又升至64.6%，2022年甚至高达69%，③特别是近年来因法院协调而撤诉的行政案数更是占据了撤诉案件的绝大多数。在法律和司法解释还没明确规定“协调〞制度的情况下，一些法院大胆思维和创新，制定了行政诉讼协调制度实施方法，通过适用协调方式由原告主动撤诉结案。 我们经调查，以协调方式由原告撤诉结案的，主要有以下几种情形：一是具体行政行为有一定的瑕疵，判决撤销或者确认违法，存在一定的负面影响的涉及群体性的、矛盾易激化的案件；二是行政赔偿案件，通过法院协调，从而及时化解双方矛盾，解决纷争；三是因履行行政合同所引发的案件；四是诉不履行法定职责，尚需继续履行的案件；五是行政裁决、行政处理案件；六是不服具有一定自由裁量权的具体行政行为的案件；七是法律和政策界限不清的案件以及其他有协调价值的案件。对以上各类案件，法院根据合法、自愿，公平公正和主要事实清楚的原那么，组织双方当事人进行协调，在认识一致的根底上，对行政相对人的权利和利益进行合理的调整，促使原告撤回起诉，从而解决行政争议。因在行政诉讼中，如果完全排斥法官“协调〞等柔性手段，法院“硬判〞行政案件，极易导致“案结事不了〞，不仅不能解决矛盾，还可能激发更大的矛盾；如果在查清事实，分清是非的根底上，采取协调、协商的方法，既可以“案结事了〞，又防止了判决后激化双方矛盾。客观地讲，行政诉讼适用协调虽在立法上没有规定，但是在司法实践中以得到较广泛的运用，并取得了较好的社会效果。 从司法实践来看，在行政诉讼中法院法官进行适当的协调，只要其协调过程和结果不违反法律，不侵害公共利益，有利于和谐稳定开展，就有构建和创设的现实必要。一是从法律的原那么性规定来看，行政诉讼协调的运用是构建和谐社会的需要；二是从自由裁量权的使用来看，行政诉讼协调的运用是审判实践的需要；三是从违法行政当纠来看，行政诉讼协调的运用是我国社会现实的需要；四是从行政审判中的利益衡量来看，行政诉讼协调的运用是行政诉讼目的的需要；五是从行政追求高效率和低本钱来看，行政诉讼协调制度的建立是正公与效率的需要。但在实践中较大的问题在于，由于在行政诉讼中法院不能调解，不少案件是原、被告在法院的默许乃至发动下通过“协调〞解决的，被告改变、撤消被诉的行政行为，或者作出原告要求的行政行为，或者在诉讼外给予原告某些好处，原告认为到达目的，便申请撤诉，诉讼就此了结。这实际是没有调解书的调解。这些撤诉案件，使行政诉讼不允许调解的规定被悄然躲避，名存实亡。这种异化了的方式因没有法律层面上的支撑和依据，有时使得协调显得有些过于随意，并使之异化成为某些法官手中的权力。比方“以压促撤〞、“以判压撤〞、“以劝压撤〞、“以诱促撤〞、“以拖压撤〞等等现象时有发生。这种“和稀泥〞式的无原那么协调及压服式的非自愿性协调最直接的表现和结果无疑是多年来撤诉率、尤其是非正常撤诉率的居高不下。象近年来全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3，最高到达57.3%，个别法院的撤诉率竟到达81.7%；④又比方2022年全国行政一审行政诉讼结案88050件，其中撤诉和协调处理41547件，占47.2%，⑤2022年全国行政一审行政诉讼结案92192件，其中撤诉和协调处理43705件，占47.4%，⑥2023年全国行政一审行政诉讼结案9572023件，其中撤诉和协调处理41620件，占43.5%⑦。 我们从以上数据可以看出，作为行政相对人的原告，正常和不正常撤诉尤为突出，是什么原因导致原告不正常撤诉呢。通过调查，一是来自法院的“协调〞使原告撤诉；二是诉讼过程中，被告改变原行政行为，原告同意并申请撤诉；三是来自原告人自身的醒悟而主动撤诉。除第三种撤诉方式外，第一、二种方式的“协商〞、“协调〞、“庭外做工作〞等，实际上就是“合意和解〞，但这种诸多的合意和解后而撤诉的案件的案卷中，我们往往看不出原告撤诉的原因，也看不出合议庭对撤诉申请的审查过程。与其让这种变相的调解、协调处理成为躲避法律的工具，不如采取有效措施，将其纳入司法监控的范畴，从立法制度上进行标准，使之成为保护行政相对人合法权利、促进行政主体依法行政的重要方式。 二、行政诉讼协调的界线要求 尽管行政诉讼协调确实立和适用有利于保护原告合法利益，减少诉累，有利于促进依法行政，有利于促进社会的和谐稳定。但我们要明确的是行政诉讼的协调既不同于诉讼中的和解，又不同于诉讼调解。诉讼中的和解是指诉讼当事人在诉讼进行的过程中就双方的权利义务关系协议相互让步以终结诉讼、解决纠纷为目的的一种法律行为。诉讼调解那么作为一项原那么，“既是当事人处分权的表现又是人民法院审判职能的表现〞⑧。而诉讼协调在行政诉讼中却不应作为一项原那么，它只是诉讼活动中的审理和裁判方式。因此，行政诉讼协调并不是抛弃规那么的协调和衡平，也不是无边无际的随意协调。 1、合法性。行政诉讼协调应以不违反法律和公共利益、他人利益为前提。因侵害他人合法权益的“协调〞，为法律所禁止，属“非法协调〞。行政诉讼协调既要充分表达当事人双方的共同愿景，又要能够保障原告有与被告平等协商的能力和要求。在很多情况下，依法协调能保护公民、法人和其他组织的合法权益，还能监督和促进行政机关的依法行政，这里的合法性说明，协调的本质特征是始终尊重当事人意志，行政机关不能在协调中超越或者放弃法定职权，在不违背法律的禁止性规定，不损害国家、集体和他人利益的前提下，通过协调到达纠正违法或不合理行政行为，实现当事人合法权益的最大保护。因此，在行政诉讼中，协调的适用必须表达当事人自愿的意志，法院切勿采取“以权促撤〞、“以拖压合〞等违背当事人意志的做法进行协调。 2、有限性。协调适用的范围应当采取有限原那么。从法律赋予行政机关的特有属性来看，行政诉讼中并非任何争议的行政行为都可以适用协调，对于不含民事因素且被诉行政行为受法律羁束的行政案件不适用协调。除此之外的行政行为，也只有存在一般违法或不合理，通过协调可以低本钱、高效率地纠正这种违法或不合理时，人民法院才可适用协调；对于完全合法的行政行为以及无效行政行为不能协调。因为依法行政的法治原那么要求行政机关不得任意处分行政权能，不同的行政行为和不同类型的行政案件使行政诉讼的协调受到限制，而且，如果不对行政诉讼协调的范围作出限制，可能会导致滥用协调权，影响行政诉讼立法宗旨的实现。因此，行政诉讼应建立有限的协调制度，法律中明确限制性规定的，必须在法律规定的范围内进行协商，法律没有限制性规定的，协调不得损害公共利益和他人合法权益⑨。 3、适度性。行政诉讼法除具有保障行政相对人合法权益的功能和价值趋向外，同时又要保障行政机关依法行政。现代行政的一个重要要求就是适度性，因此行政诉讼中的协调不仅要坚持合法性原那么，与民事诉讼相比必须还要适度，不能久协不决，影响行政效率。也就是说，法官在审理行政案件的时候，对于双方当事人的诉讼请求和利益进行估量和衡平时，必须充分考虑妥当的解释的场合，必须充分把握协调和衡平的度，因为行政诉讼协调不应是毫无节制的恣意的，这也是诉讼协调首要的界限。此种考虑，也可以说是一种广义的利益协调。例如，是否有利于法的安定性，或者仅此而言虽说可以，还必须考虑此后的裁判中是否要有所节制等。 4、约束性。行政诉讼协调应受实用的可能性和权利或权力的互让性的约束。即对于某个案例虽然可以通过协调求得较为妥当的结论，但纵览全体，考虑到与其他案例的横向或纵向的关系，那么认为并不妥当。法官在进行协调时，应充分考虑所采用的条理与其他制度和规定的整合性，即纵的、横的关系，应考虑作为一般原那么是否适当。这种协调，它不是自己任意的解释，要具有合理性和说服力。因此，约束性是协调达成合意的根底。当事人必须对自己的权利或权力进行适当的约束，没有权利或权力的互谅互让的约束，没有一方或双方当事人权利或权力的放弃和制约，就不能达成合意。无权利或权力约束，那么无合意。也就是说，一切协调的根底是以相关当事人拥有实体处分权为前提，不存在实体处分权的约束就达不成合意，也不存在协调。 5、平等性。行政诉讼中当事人地位的平等性，这也是诉讼协调的前提。因为只有当事人各方地位平等，才不会存在一方压制强迫另一方接受非真实意思表示的时机，才存在平等协商的根底。⑩当事人地位平等，主要表达在两个方面：一方面是当事人“诉讼地位〞的平等性。尽管行政法律关系有其自身的特殊性，但是行政诉讼过程中，诉讼双方当事人的诉讼地位却是平等的。因诉讼地位平等是一切诉讼的根底。没有平等的诉讼地位就没有司法的公正可言。“诉讼地位的平等性为行政诉讼合意和解提供了程序保障〞。⑾另一方面是当事人“行政地位〞的平等性。行政地位的平等性，是指行政过程中行政主体与行政相对人或者利害关系人地位的平等性。在行政程序中行政机关与行政相对人不管地位是否平等，但其合法权益应平等地受到法律的保护，“法律面前人人平等〞，“私人财产神圣不可侵犯〞。这是宪法赋予的权利。“公权力〞也不能侵犯“私权利〞。这种“行政地位〞的平等性为“公权力〞与“私权利〞平等协商、“合意和解〞奠定了实体法的根底。⑿ 三、行政诉讼设立协调制度的类型 基于具体行政行为种类不同以及诉讼协调的界线要求，行政诉讼存在协调主要包括以下四类： 1、行政裁决案件的协调。行政裁决是行政司法权的具体表现。在行政诉讼中，当事人要求纠正行政机关的行政裁决，其实质也在于满足